国际大变局背景下的上海合作组织可持续发展
许涛
【内容提要】 当今世界以冲突不断、战乱频发为显著特征，进入了历史性的变革时代。而上海合作组织（以下称“上合组织”或“本组织”）成员国所覆盖的欧亚地区恰恰又是冲突频度和烈度较高的地区，因此也成为全球关注的焦点。上合组织历经两次扩员，目前已经成为除联合国外世界上最大的国际组织。在内外双重因素变化、叠加所产生的巨大推动力的作用下，上合组织无疑进入了一个历史性发展的关键时期。通过组织内的多边合作提高自身应对时代风险的能力，是成员国对上合组织发展的基本诉求。在中国领导人的建议下，2025年是“上海合作组织可持续发展年”。借助于主办上合组织成员国元首理事会第二十五次会议的机会，中方可利用主场优势在充分协商与合作的基础上，积极推动上合组织在观念和制度方面不断创新，为实现本组织长期健康可持续发展注入新动能。未来一个时期，上合组织提升可持续发展动能可立足于三个基本维度：一是强化政治互信，理顺成员国间的合作关系；二是拓展合作领域，开拓多元化的务实协作路径；三是融入全球南方，与世界发展大势实现互动。
当今世界已进入百年未有之大变局，世界之变、时代之变、历史之变正在以前所未有的方式加速演进。在上合组织所处的欧亚地区，更是冲突频起、动荡不断。2024年7月，印度、巴基斯坦几乎同时分别遭到了“克什米尔猛虎组织”和“巴基斯坦塔利班”（以下称“巴塔”）的袭击，勉强维持了一段时间平静的南亚安全形势又被打破。9月，伊朗伊斯兰革命卫队高级将领阿巴斯·尼尔福鲁尚在以色列对黎巴嫩首都贝鲁特南郊的空袭中与黎巴嫩真主党领导人哈桑·纳斯鲁拉一同遇难，为此伊朗在10月1日对以色列发动了大规模导弹袭击。截至2025年2月24日，俄乌冲突转入战争形态已持续了3年，但至今战事仍在延宕和升级。上述事件的当事方均为上合组织成员国或与上合组织成员国相关，在这一时期上合组织却在成员国规模、合作领域以及组织建设等方面取得了显著进展。外部环境的持续动荡与上合组织的快速发展形成了强烈反差，其中折射出的历史逻辑耐人寻味。
上合组织成员国元首理事会第二十四次会议于2024年7月首次以“上海合作组织+”的形式在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行。习近平主席在此次会议的主旨演讲中提出：“中方建议将2025年确定为‘上海合作组织可持续发展年’，聚焦发展动能推陈出新。”这是在上合组织面临内外挑战并进入重要转型阶段的现实条件下，中国领导人对本组织健康发展提出的重大倡议。阿斯塔纳峰会落幕后，中国开始接任上合组织轮值主席国。要保障上合组织的健康发展和焕发上合组织可持续发展的内生性动力，就需要提出切实可行的建议和方案，这成为中国学界与智库义不容辞的责任。
一、巩固成员国间的政治互信
上合组织是冷战结束后在欧亚地区出现的综合性国际组织，旨在通过加强成员国间的相互信任和睦邻友好关系，达到维护和促进地区和平、安全与稳定的目的，并推动建立公正、合理的国际政治经济新秩序。在上合组织的前身——“上海五国”机制期间，各成员国面对冷战不对称结束所引发的地缘政治格局剧变，基于共同的利益诉求，为和平解决冷战遗留问题，建立起了一种新型的政治信任关系。这种信任关系超越了成员国间在政治制度、意识形态、文化传统上的差异，成员国基于这种信任关系顺利解决了包括边界问题在内的地区军事安全问题，从而为上合组织的建立奠定了重要政治基础。
苏联解体后，欧亚地区各国的时代转型与世界政治、经济格局的重组诱发和激化了各种社会矛盾，这不仅给正处于重构中的新生的民族国家带来了挑战，而且对各国安全和地区稳定构成了新的威胁。基于共同的利益诉求，合作组织及时将成员国的合作方向转向非传统安全领域，提出了“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义”的新任务，并通过共同签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。这不仅为成员国的和平与发展营造了有利的地区环境，还为上合组织树立起了良好的国际形象。上合组织的健康发展令成员国间可贵的政治互信关系不断深化，同时成员国间以“上海精神”为核心纽带而建立起来的这种政治互信的内涵也在不断得到充实。
上合组织多数成员国属于拥有古老文化传统的东方欧亚国家，各民族历经千百年传承下来的文化对当代世界的社会政治理念和国家治理模式影响深刻。不论是中国、俄罗斯这两个拥有全球影响力的大国，还是中亚地区的其他上合组织成员国，均有各自不同的文明发展路径，但在长期的独特民族国家发展进程中，各国的社会政治文化中也都或多或少地保留着集体主义特征和精英政治传统，上述传统在各国的近现代民族国家政权构建过程中均发挥了特殊作用。于2017年正式加入上合组织的新成员国印度和巴基斯坦，虽然其民族国家历史曾被打上了英国殖民地的烙印，但同样作为有着悠久东方文明历史的南亚大国，两国在近现代的国家历史中形成的强大的集体威权政治基因也保留了下来。
鉴于成员国普遍性的政治文化特点，上合组织决策机制的形成与建设也因循了这种特定的条件。无论是在上海合作组织成立前的“上海五国”时期，还是在本组织成立过程中，元首论坛和元首会晤均发挥了不可替代的作用。而成员国元首之间建立起来并得到不断发展与巩固的相互信任关系，首先成为上合组织成员国所覆盖地区的各种合作平台开展高层磋商与协作的重要政治基础。2001年上合组织正式成立后，元首理事会被确定为本组织的最高决策机构。根据《上海合作组织宪章》有关条文规定，元首理事会的职责是确定本组织活动的优先领域和基本方向，决定其内部结构和运作以及与其他国家和国际组织相互协作的原则问题，同时研究最迫切的国际问题。在上合组织的国际实践中，成员国元首间的互动与协作，以例行理事会会议的形式引领着本组织的发展方向，并不断提升着成员国间的政治互信水平。随着上合组织机制化建设的不断完善，建立在政治互信基础上的成员国元首理事会已然成为本组织发展的核心。
当世界进入21世纪的第二个十年后，新业态、新模式、新动能促使全球的财富与权力格局发生了重大变化。这是当今世界出现百年未有之大变局的根本动因，而这个时代也是人类社会历史进程中不可回避的重要时期。为应对不确定性增强和冲突频发等风险，处在这一时代大环境下的各国际政治主体依据其自身利益采取了各不相同的方案。欧亚地区因其特殊的地缘政治结构和所处的转型发展阶段，成为世界上乱象频生、冲突不断的“风暴眼”。尤其是俄乌冲突的爆发，已经引起了许多欧亚国家对本地区前景的严重担忧，甚至出现了重大安全焦虑。在这样一个特殊时期，上合组织在欧亚地区安全与发展领域所发挥的关键性作用，再次受到了本地区各个国家的重视。通过一个有着24年历史的地区协商与合作平台，集体应对可能面临的各种风险，正在成为越来越多国家的选择。上合组织面对普遍存在的全球治理赤字却逆势成长，恰恰是由于上述地区性需求的上升。
毋庸置疑，作为一个开放性的国际组织，上合组织目前的运行机制也面临挑战。随着更多新成员的加入，向来被视为上合组织核心凝聚力的政治互信难免受到质疑。鉴于目前欧亚地区复杂严峻的形势，上合组织成员国元首之间、成员国政府之间保持政治互信水平尤为重要。
上合组织成员国之间的差异性客观存在。这种差异性既包括各国的政治制度、意识形态和文化传统不同，也包括成员国从各自国家利益出发对世界、地区乃至区域合作持有不同看法。毋庸讳言，上合组织内部存在的上述差异性对建立高度互信的政治关系构成了一定阻碍。而且，在欧亚乱局充分演变的时代背景下，这些差异性也在持续发酵，甚至可能被放大。为此，如何在新的历史条件下增进上合组织内部的政治互信，已经成为各成员国领导人、政治家、学者必须思考的重要问题。2024年7月，上合组织成员国元首理事会第二十四次会议（阿斯塔纳峰会）通过了《上海合作组织成员国元首理事会关于睦邻互信和伙伴关系原则的声明》。该声明以各成员国元首的名义强调“遵循《上合组织宪章》和《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》，发扬以‘互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展’为基本内容的‘上海精神’这一上合组织宝贵财富”，强调“成员国将就国际和地区问题加强机制性磋商，采取协调行动，在重大国际和地区事务中相互支持和密切合作”。这一郑重声明不仅为上合组织加强成员国间的政治互信进一步夯实了政治基础，还从组织建设上提供了机制化保障。
二、拓展务实合作多元路径
上合组织成立近24年来，安全、经济、人文等诸多领域的合作取得了举世瞩目的成就，而且在上述领域中也形成了若干协作机制。当今世界经济正在发生结构性变化，原有的供应链和产业链都已调整，甚至发生了重大重组。由于处于国际经济分工体系的不同地位，上合组织成员国之间也出现了客观上的分化态势。时代带来的冲击，使原本就利益取向不尽相同的上合组织成员国之间的发展差异出现了扩大化趋势。这种影响折射到上合组织内部的结果是，进一步加剧了原本一直存在的公平与效率的矛盾。作为一个将平等放在其构建理念与合作规则首位的多边主义国际组织，上合组织不仅将不论国家大小、不论政治体制、不分意识形态以及在本组织内一律平等的原则融入“上海精神”，而且在本组织的基本法律文件《上海合作组织宪章》中加以明确。《上海合作组织宪章》除在第二条“原则”中强调“所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识”，“在利益一致的领域逐步采取联合行动”外，还在第十六条“通过决议程序”中规定，“本组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过，如在协商过程中无任一成员国反对（协商一致），决议被视为通过”。这些基本条款凸显了上合组织成员国间的新型关系，确保了本组织在20多年的发展历程中即使经受各种挑战和考验，仍保持着凝聚力和生命力。但与此同时，上合组织的这种特殊内部关系和决策机制也使其在务实合作领域的效率大打折扣。尽管在上述条款中还有一项补充性规定：“如某个成员国或几个成员国对其他成员国感兴趣的某些合作项目的实施不感兴趣，他们不参与并不妨碍有关成员国实施这些合作项目，同时也不妨碍上述国家在将来加入到这些项目中来。”但在上合组织框架内涉及具体领域的合作时，“协商一致”这一条件往往因成员国间的意见不同而难以达成，以致合作延宕或被搁置。为解决这一难题，成员国的一些学者提出了多种方案，甚至诟病“协商一致”原则。然而即便如此，仍有包括中国学者在内的诸多成员国学者坚定认为“协商一致”是保障所有成员国在本组织内拥有平等权力的制度基础和基本原则，是上合组织历经20多年的大风大浪仍具有强大凝聚力和生命力的核心因素。而且，“上海合作组织通过平等协商的方式构建并形成了被成员国普遍接受的一套价值与规范体系，为组织平稳运行提供了价值基础”。这种分析和评估不仅是客观的，而且也是十分中肯的。
至于如何解决公平与效率的矛盾，上合组织也正不断尝试在务实合作中实现制度性突破。尤其在经济合作领域，上合组织秘书处及各成员国均做出了不同程度的努力。同时，中国政府及领导人也以实际行动引领和推动上合组织务实合作突破瓶颈，并提出了一系列方案。2013年9月，中国国家主席习近平在上合组织成员国元首理事会第十三次会议上提出，“中方将在上海政法学院设立‘中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地’”，旨在将成员国之间的安全执法合作推向一个新阶段。2018年6月，在青岛举行的上合组织成员国元首理事会第十八次会议上，习近平主席又提出“中国政府支持在青岛建设中国-上海合作组织地方经贸合作示范区，还将设立‘中国-上海合作组织法律服务委员会’，为经贸合作提供法律支持”，旨在为成员国间的地方经贸合作搭建重要平台。2019年6月，习近平主席在比什凯克出席上合组织成员国元首理事会第十九次会议时，于主旨发言中提出了“中方愿在陕西省设立上海合作组织农业技术交流培训示范基地，加强同地区国家现代农业领域合作”的倡议，将中国经营了20多年的面向干旱、半干旱地区的农业科技孵化基地——陕西杨凌农业高新技术产业示范区提供给上合组织成员国学习借鉴，旨在加强与成员国在农业这一有着共同需求的重要领域进行交流与合作。经过数年的运行，上述涉及司法、经贸、农业等领域的务实合作平台为上合组织成员国的稳定与发展提供了有力的支持和高效的服务。
在欧亚地区冲突升级和成员国数量增加等因素叠加的背景下，更多样化的需求差异、更复杂的矛盾冲突，甚至更激烈的利益博弈大概率将被带入上合组织。在不断强化成员国之间政治层面互信水平的同时，推动上合组织框架内的安全、经贸、人文等领域务实合作，并通过给成员国的社会和民众带来实际福祉和充实获得感来扩大本组织的凝聚力和影响力，是上述一系列成功创新活动的现实价值和长远意义所在。而上述务实合作平台之所以能够有效运转并获得成员国及国际社会的普遍认可，主要是由于上合组织在继续坚持平等协商原则的基础上还遵循了以下几方面要旨：第一，选择绝大多数成员国共同关注的重大利益契合点，锁定并解决上合组织成员国所覆盖地区在发展中遇到的普遍性难点；第二，考虑到成员国之间在自身利益上的差异性，采取“小多边”模式走出务实合作的第一步，待产生效益和影响后再吸引更多成员国加入；第三，在上合组织秘书处和成员国政府的指导与支持下，充分调动各国地方政府及企业的积极性，尽量发挥各自在地域、产能和科技等方面优势。“上海模式”“青岛模式”“杨凌模式”等合作模式正在让上合组织框架下的安全、经贸、人文领域合作焕发出新的生命力，从而使本组织在经历了再次扩员之后仍能体现出强大的聚合力。有中国学者认为，正是由于在这些务实领域提高了合作效率，上合组织才有可能在国际事务中发挥越来越大的作用。2024年7月，习近平主席在“上海合作组织+”阿斯塔纳峰会上向所有成员国承诺，“中方愿同各方全面落实高质量共建‘一带一路’八项行动，用好农业示范基地、地方经贸示范区、生态环保创新基地等平台促进区域合作，扩大本币结算份额，积极推进筹建上合组织融资平台”。上合组织在务实合作中的创新路径已经展开，诸如绿色农业、数字经济、人工智能、交通物流、文化旅游等领域均有望建成有益于大多数成员国的多边合作平台。
三、主导推进“全球南方”进程
近十多年来，意大利学者安东尼奥·葛兰西在20世纪20年代提出的“全球南方”概念已被广泛使用。目前，对于“全球南方”人们基本是从三种意义角度加以理解：一是世界地理上的方位区域划分；二是处于世界经济的特定发展阶段；三是全球地缘政治格局中的身份定位。当今国际政治领域出现了两种变化趋势：一是全球治理赤字普遍化，国际社会原有机制失灵，甚至处在长期空转状态；二是发展中国家特别是新兴经济体，对国际政治环境的塑造要求大为提高，并正在生成和表现出越来越强烈的集体参与意识。这两种变化趋势促成了“全球南方”的群体性崛起，即“全球南方”已经成为影响当代世界政治和经济格局的重要力量。而“全球南方”自主意识的集体觉醒，更将成为推动全球治理体系完善与变革的强大推动力。
随着世界进入百年未有之大变局，“全球南方”概念的内涵也在发生着深刻的变化。尤其是2024年1月，作为“全球南方”第一方阵的金砖国家实现了有史以来的第一次大规模扩员。金砖国家的扩容壮大了“全球南方”阵营，同时也令“全球南方”的含义更加复杂。习近平主席出席在俄罗斯喀山举行的金砖国家领导人第十六次会晤并发表讲话时指出，“金砖国家走到一起，是基于共同追求，顺应世界和平和发展大势”。金砖国家出现的上述变化极具典型意义，既标志着“全球南方”的崛起，也意味着世界变局进入了一个新的阶段。
如果将金砖国家视为“全球南方”第一方阵的话，那么将上合组织成员国称为“全球南方”的主力军也是不过分的。无论是从上述哪一层面的意义来定义，上合组织成员国与金砖国家都有很大程度的重合，乃至相互包容。比如，上合组织的正式成员国包括“旧金砖”（“金砖五国”）60%的成员国和扩员后的“新金砖”（“金砖十国”）40%的成员国；如果将对话伙伴国也算上的话，上合组织则涵盖了“新金砖”成员国的70%。从2024年10月举行的金砖喀山峰会释放出的信息来看，未来这种重合度还将进一步提高。对此，有俄罗斯学者认为，“‘全球南方’国家加入上合组织，表明了自己的自主性和独立性，并将这一平台视为安全领域的优先事项。今天几乎所有海湾国家都作为对话伙伴国加入了该组织（指上合组织），表明这一非西方的地区性项目获得了信任。在金砖国家以上合组织同样的伙伴为扩大对象的背景下，‘全球南方’在安全和经济领域获得了越来越制度化的边界”。
面对百年变局给世界政治、经济、安全格局带来的冲击，守成的发达国家与新兴的发展中国家有着全然不同的应对方式：前者或筑起小院高墙，或采取脱钩断链方式，试图达到所谓“去风险”目的；后者则采取更加开放的多边主义立场，以合作和促进互联互通的姿态来维护和拓展国际市场。2024年11月，美国《外交事务》杂志发表了题为《美国在“全球南方”国家的影响力因政策无效而减弱》的评论文章，认为华盛顿未能与“全球南方”主要国家保持建设性关系的原因在于：一是对于俄乌冲突和加沙冲突采取了迥然不同的立场；二是新冠疫情期间，美国作为发达经济体的领袖却奉行了“疫苗民族主义”政策；三是近年来拒绝与新兴经济体的代表性大国进行自由贸易。特别是美国所表现出来的不愿参与多边事务的姿态，更是使得“全球南方”国家对金砖国家和上合组织的兴趣与日俱增。即使是在已经加入上合组织近8年时间却仍然有所保留的印度，近期也有学者提出了认识较为清晰的观点，“发展欧亚经济联盟、上海合作组织和金砖国家之间的伙伴关系，将有助于提高国家经济的稳定性，抵御外部压力。在世界地缘政治局势构成的威胁面前，任何国家都不能忽视发展和加强区域联系的必要性”。
2024年7月，上合组织阿斯塔纳峰会正式接纳白俄罗斯为成员国。在当月举行的媒体吹风会上，时任上合组织秘书长张明表示，“上海精神”以及《上海合作组织宪章》的原则和宗旨越来越得到国际社会成员的广泛认可与赞同，也有越来越多的国家希望加入上合组织。这已是近年来国际社会呈现出的愈来愈强劲的一种变化趋势，同时也体现出了上合组织与“全球南方”释放出的同频吸引力与感召力。在欧亚地区及全球的稳定与发展面临不确定性从而引发更多经济体感到不安的今天，上合组织成员国所覆盖的地区与其理念影响的范围同步扩大，这使其不仅成为代表“全球南方”的区域性国际组织，而且以自身优势为“全球南方”国家之间的对话与合作创造了机制化条件与外交斡旋空间。近期有中国学者在观察研究了欧亚地区地缘政治竞争加剧和上合组织自身发展完善这两个维度的变量后，得出结论：“上海合作组织将成为推动‘全球南方’发展的重要力量。”当国际社会普遍认为在世界充斥着动荡和冲突的今天上合组织已被看作“一个和平与稳定的平台”时，上述观点正在得到越来越多国内外学者的认同。尤其是上合组织取得的一系列成果和成功经验，更是已经为“全球南方”国家提供了怎样通过区域合作共同走向现代化的不同于西方版本的经验和榜样。这既是对“全球南方”国家群体性崛起来说最具现实意义的贡献，也是上合组织参与全球治理的最佳途径。
四、结语
2024年7月，应邀参加合作组织阿斯塔纳峰会的联合国秘书长古特雷斯在接受媒体采访时表示，上合组织是世界上最大的地区性国际组织，有能力也有责任促使世界上的冲突热点地区实现和平，而且应对全球性挑战也很难在双边基础上解决问题，以联合国和上合组织为代表的多边主义体系必将发挥更大的作用。尽管上合组织还是世界上最年轻的国际组织之一，但已不容置疑地成为现代国际体系和国际关系格局中的重要组成部分，它不仅拥有了越来越大的影响力和越来越高的声望，而且也在发挥着越来越不可或缺的作用。
2025年是“上海合作组织可持续发展年”，而确保其不断获得强劲的发展动能则是一个长期的命题。至于上合组织的未来前景，也一直是国内外学界的热门话题。上合组织原秘书长阿利莫夫曾经在其著作《上海合作组织的创建、发展和前景》中写道：“上海合作组织走自己的路，这符合成员国的根本利益。”这是研究上合组织的一个重要前提，也是分析和预测其未来发展走向的难点之一。根据近年世界和地区形势特点以及目前上合组织自身现状，在可预见的未来，笔者尝试对这一充满活力的国际组织的发展前景做出几点预判：第一，经过两次扩员后，正式成员国队伍的扩大将暂告一个段落，而进行组织内的制度建设和消化扩员成果将成为下一阶段的主要任务，但这并不意味着“上合大家庭”就此关起门来，观察员国和对话伙伴国的数量将继续保持增长态势；第二，下一阶段各领域的务实合作将会以更加灵活、多样、便捷的形式展开，这不仅是新老成员国为自身发展寻求助力和增长点的需要，还是增强组织的凝聚力和影响力的需要；第三，在联合国的支持下，上合组织与金砖国家（BRICS）、欧亚经济联盟（ЕЭС）、东南亚国家联盟（ASEAN）、亚太经济合作组织（APEC）等多边机构的联系和合作将进一步加强，并会在一定程度上形成制度化的保障机制。
“志合者，不以山海为远；道乖者，不以咫尺为近。”2025年上合组织成员国元首理事会第二十五次会议将在中国召开，会议将围绕“上海合作组织可持续发展年”举办一系列活动，还将结合中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年、联合国成立80周年等纪念活动，就当今重大国际和地区问题集体发声。有理由确信，这必是一次凝心聚力的盛会，也必将为上合组织的可持续发展注入更多活力。
（来源：《俄罗斯学刊》2025年第2期）
