波兰与欧盟之争的由来、发展和前景

2020-03-11

ο苗华寿

[内容提要]  波兰与欧盟关系的发展确实是人们当前比较关心的问题之一。本文试图通过对波兰与欧盟关系的由来和发展作一粗略的介绍和分析,并提出波兰不会是下一个脱欧对象国的结论。因为波兰是入盟后最大的受益者,无论谁上台执政,都绝不会轻易离开欧盟。在战略上欧盟对波兰仍有需要,也决不会轻易地驱波。然而,波兰现在是由得到民众支持的民粹主义的法律与正义党执政,因此今后波欧之间的矛盾和争吵仍会继续下去,但相互之间都会妥协让步,不会走向决裂。

 

波兰自2004年5月1日加入欧盟至今已经历14个春秋。对波兰来说,这是受惠于欧盟的14年,也是与欧盟吵吵闹闹的14年。特别是近几年来,对波兰与欧盟关系的发展现状众说纷纭,有的甚至认为,波兰将是英国之后下一个脱欧的国家。波兰与欧盟的关系到底是怎么一回事,的确是人们当前关心的问题。

 一、波欧纷争的由来

如果将波欧冲突爆发的原因完全归结于波兰内部政党斗争和卡钦斯基的疑欧主义,那是很不全面的。波兰与西欧发达国家在经济发展水平以及在欧盟中的地位有很大的不同,这些不同之处使得波兰很自然地会对欧盟的一些政策产生不同意见,并根据自身情况提出自已的诉求。然而这些诉求却很难得到握有欧盟领导权的西欧国家的积极回应,反之,欧盟的一些要求也不能轻易地在波兰顺利贯彻执行。于是,波兰与欧盟之间的积怨越来越多。

经济上,在欧盟内部,波兰基础较薄弱,但增长相对较快,而西欧各国经济基础好,却增长乏力,在欧盟内部的产业链中仍处于优势地位。这就使得原材料和劳动力成本相对较低的波兰事实上受到西欧发达经济体剥削。另外,在欧盟内部,尤其是作为欧盟领头羊的德法等发达国家并不愿意带动其他发展水平较差的欧盟国家“后富”起来。面对这种情况,波兰对欧盟的经济政策存在不满也就不足为奇了。加之,欧盟在最近的预算分配中还计划在未来几年进一步削减分配给波兰等国的凝聚基金和农业补贴,对波兰来说,相当重要的农产品出口将面临成本上升、利润减少的情况。这无疑将使得波欧冲突更加复杂化。

在政治和防务上,欧盟一方面强迫波兰接纳一定数额的难民,另一方面也难以在对俄关系问题上为波兰提供强大的安全保障。经济上的不平等和波欧领导人之间的不良关系相互作用,使得波兰与欧盟之间的矛盾日渐加深,最终因欧盟对波兰司法改革的指责而全面爆发。总的说来,波兰正在进行的“改革”确实对波兰的代议制民主制度造成了一定程度的破坏,从而影响了波兰和欧盟关系的发展,但波欧关系紧张的根源可能并不只于此。

    2004年5月1日,波兰正式成为欧洲联盟的新成员国。入盟后,中左派的波兰政府逐渐适应了欧盟成员国这一身份,对欧盟诸多事务持正面态度并积极参与其中,波兰在欧盟内部的地位也有较为明显的提升。但2005年极右翼政党法律与正义党上台执政后,开始推行民族主义的外交政策,这一时期的波欧关系发展龃龉不断。2007年图斯克就任波兰总理后,以灵活务实的态度开始修复与欧盟的裂痕,带领波兰“再次回归欧洲”。凭借担任欧盟轮值主席国这一机会,科莫罗夫斯基政府积极有为,恢复了久未举行的“魏玛三角”[①]会见,使波兰正式成为法、德之外的又一架“马车”。但在2015年10月,法律与正义党再次执政,新政府上台后采取一系列叫板欧盟的措施,显示出“疑欧主义”在波兰政坛的再次复苏,并引发欧盟国家的强烈担忧。通过对入盟后波兰历届政府对欧政策的分析可以发现,极右翼政党对欧洲一体化持怀疑态度,而中左和中右翼政党则更倾向于引导波兰融入欧盟,特别是近两三年来,法律与正义党执掌的波兰与欧盟争吵不休,从拒绝难民到修改危害隐私和自由的法律条文,再到执意砍伐比亚沃韦扎森林,波兰愈发肆无忌惮地与欧盟对峙。因此,左右翼政党更迭导致波兰对欧政策缺乏连续性,以及波兰缺乏对欧洲一体化进程的认同感,成为影响波欧关系发展的重要因素。

 二、波欧冲突的发展

2004年,波兰等几个中东欧国家加入欧盟,使得欧盟成员国一下比原来增加了近三分之二。当时的欧盟正处于极其风光的时刻。然而,十几年后的今天,欧盟成员国扩大了,却面临英国的脱欧之痛,又碰到与波兰之烦。当前波欧关系的波折对造成波兰脱欧的可能性虽然很小,但对欧盟的内部团结和欧盟引以自豪的价值观造成的负面影响却是难以避免的。下面几个方面的问题比较全面地反映了波欧冲突的实际情况。

1.入盟之前的纠结

波兰早在入盟的谈判过程中就已显露与欧盟不少矛盾[②],但经过旷日持久的谈判,最终波兰还是如愿地于2004年5 月1 日加入了欧盟。当时波兰之所以能够如愿参加欧盟是因为双方在一些重要问题上都作了相当大的让步。这完全是因为波兰的体量大,波兰无论是领土面积,人口数量都是其他9国难以比拟的。没有波兰的加入,就不能体现欧盟第一次东扩的真正意义,因此,欧盟只能相对地降低了入盟门槛接受波兰入盟,这也助长了波兰入盟后的各个时期不断地力争自已在欧盟中地位和利益。

2.对伊拉克战争的看法和地位之争

波兰入盟前与欧盟的一次较大磨擦表现在对待美国发动的对伊拉克战争的态度上。围绕伊拉克战争所引起的欧美冲突,给当时的中东欧各欧盟准成员国的外交政策带来巨大的冲击和震动。在德法等国与美国的分歧中,中东欧国家,特别是波兰,明显地是站在美国的立场上,成为美国的忠实联盟伙伴,与德法等国的反战立场大相径庭。时任法国总统希拉克在2003年2月就曾对这些中东欧国家大发雷霆,说中东欧人应该“闭嘴”,不应该支持美国的对伊拉克政策,并表示为此将不惜否定这些中东欧国家的入盟要求。由此还引发了大西洋两岸关于“老欧洲”与“新欧洲”的激烈争吵,使人着实为当时的欧盟东扩进程捏了把汗。然而,最终这些中东欧国家在美国的帮助下还是先后如愿“按期转正”,波兰也在这次交锋中“拔得头筹”。

3.在欧盟制宪上的分歧

入盟后,波欧之间的最大冲突是2007年10月19日结束的困扰欧盟多年的制宪危机[③]。莱·卡钦斯基正式接任总统后于2006年1月10日接见驻波外交使团时说,进一步融入欧盟是波兰外交的基石,波兰将致力于同欧盟所有成员国发展最佳关系。但实际情况并非如此:在《欧盟宪法条约》批准上,波兰当局显然与前左翼政府有着不同的理解。莱·卡钦斯基总统2006年7月7日在会见《欧盟宪法条约》的起草者之一、法国前总统德斯坦后举行的新闻发布会上说,他对《欧盟宪法条约》的名称本身并无异议,但其内容应符合欧盟当前的实际情况。他还说,该条约至少有几个问题需要重新考虑,如组建欧盟外交部,他对成立这一机构持特别怀疑的态度。他明确指出,波兰议会没有必要现在就将该条约提交议会批准,因为它肯定会遭到否决。这意味着《欧盟宪法条约》在近期内无法在波兰通过。

但在会议的最后一刻,波兰与意大利以及奥地利、捷克和保加利亚等国一起作出了让步,同与会各国达成了妥协。当然,它们的要求也得到一定程度的满足,从而通过了欧盟新条约,结束了欧盟长达6年的制宪进程。另外,波兰等国又必须遵循欧盟的运行模式。加入欧盟后,波兰如不对欧盟的相关政策进行相应调整以适应欧盟规则,其受到损失和威胁的不仅是它本身,而且也会影响到整个欧盟的发展。

4.拒绝接受欧盟的难民分配方案

波兰首次与欧盟出现公开冲突,是2015年的难民潮和欧盟的应对措施。波兰对叙利亚等国汹涌而至的难民潮心存恐慌,一直强硬拒绝接纳欧盟委员会于2015年9月通过的难民分配方案,并层层设置关卡,至今没有接收任何难民。欧盟委员会因此决定向欧洲法院对波兰提起诉讼。

欧盟成员国于2018年6月28日召开了为期两天的欧盟峰会。在这次峰会上,各国历经10个小时的艰难谈判终于就解决难民问题达成协议。为了限制非法移民入境欧盟、打击偷渡组织者并建立欧洲移民监控中心,欧盟将在内部设置难民“安全中心”,在境外建立难民“地区登陆平台”[④]。尽管欧盟28国就难民/移民问题达成了协议,但原则上持同意态度的维谢格拉德四国集团(波兰、斯洛伐克、捷克和匈牙利)对欧盟难民政策仍持批评立场。四国都在峰会前夕反对默克尔向难民“开放边界”的政策,并表达了将驱逐难民的强硬立场。

波兰总理莫拉维茨基在这次峰会后表示,在两年艰难对话与压力后,欧盟28国终于一致决定与波兰和维谢格拉德四国集团采取相同的立场。大家都向分摊移民说不,都同意反对强制安置难民配额的提议。

5.环境保护上的冲突

环境问题是导致波兰和欧盟关系紧张的争议之一。落后的取暖系统、糟糕的交通状况和严重依赖煤炭的能源和经济结构是波兰空气质量在欧洲排名垫底的主要原因。总部设在英国伦敦的环保组织“地球顾客”认为,波兰执政的法律与正义党在治理空气污染上行动缓慢,导致波兰部分地区特别是南部地区空气污染严重,并向欧盟提起诉讼。欧盟最高法院最终裁定,波兰空气质量污染超标。

欧盟最高法院于2018年2月裁定波兰未能按照欧盟标准维持和改善空气质量。这一裁定有可能导致波兰在接下来的诉讼中面临巨额罚款。空气质量问题的争议只是波兰与欧盟之间政治角力的一个最新体现。波兰总理莫拉维茨基在法庭裁决后表示“抗击雾霾是政府的优先事项之一,但是我们在一年内无法做到”[⑤]。波兰副总理沃兹尼则宣布政府和地方政府将花费2.2亿美元帮助贫困家庭改善取暖条件,并宣布在污染最严重的22个城市开展试点,治理环境污染。波兰政府表态说,希望在2027年解决雾霾问题。

不久前,波兰还因为砍伐欧洲最古老的原始森林比亚沃韦扎而被欧盟裁定违法,并可能面临巨额罚款。波兰东北部比亚沃韦扎原始森林是欧洲地区仅存的原始森林,也是欧洲野牛和一些珍稀鸟类的栖息地,被列入世界自然遗产名录。2016年3月,波兰时任环境部长舍什科接受了将砍伐限量提高三倍的计划。理由是,那里的树木遭受甲虫灾害容易折断从而威胁森林里采蘑菇人的安全。这也导致一些珍贵动物的栖息地和自然保护区的消失。欧盟委员会2017年7月将波兰政府告到欧洲法院,理由是波兰的砍伐行为破坏了森林生态环境。2017年11月,欧洲法院警告波兰政府,如果不停止砍伐将对其处以每天10万欧元的罚款。

2017年12月,波兰新任总理莫拉维茨基在议会表示,波兰政府将尊重欧洲法院在保护比亚沃韦扎森林一事上的决定[⑥],并在新一届组阁中,任命了新的环境部长。2018年1月12日,波兰新任环境部长科瓦尔切克表示,波兰将根据欧洲法院的建议停止对比亚沃韦扎森林的砍伐。但是不包括为了行人安全而进行的砍伐。

6.波兰司法改革使矛盾急剧升级

法律与正义党上台执政后先后出台了极具争议性的波兰新媒体法和波兰宪法法院法,不仅引起国内民众不满,也受到欧盟的告诫和人权团体的谴责。欧洲议会于2016年4月13日就波兰政治形势形成决议并发表声明,公开对当时的波兰形势表示严重不安,并认为这一状况威胁到波兰的民主、人权和法制,而波兰当局则认为,波兰是民选政府,这是波兰的内政,欧盟不应干涉。按时任总理希德沃的说法,波兰并不是要孤立于欧盟,也不是要与其发生冲突,正如所有留在欧盟中的国家一样,波兰只是在捍卫自己的权利和立场。她还表示,波兰不希望现在接受这一政策,波兰希望有自己的发言权,希望一如既往地作为欧盟忠诚和坚定的成员,而不是使波兰与欧盟的关系进入困难的时期。

但真正导致波欧关系恶化是2017年7月,其导火线是波兰议会通过三项涉及司法改革的法案。这实际上是欧盟与波兰就波兰改革法案争论了两年多的延续。这一改革法案的通过,将意味着波兰议会可以自由决定最高法院的组成及法官的任意挑选,这与现行的波兰宪法存在严重冲突。迫于民众的压力,波兰总统杜达当时仅批准了“普通法院组织法”,而否决了其余两个,让议会进一步征求意见并进行修改[⑦]。波兰“普通法院组织法”中对男女法官实行不同的退休制,已经违反欧盟相关条约的性别平等原则,然而,问题是总统杜达又于2017年12月20日,再次下令签署此前经“修改”过的两项遭否决的法案[⑧]。这两项法案涉及最高法院及国家司法委员会,规定了波兰总统决定保留的个别法官以外,最高法院的其余法官将可以被强制“退休”。另外,波兰负责提名新法官的司法委员会也将被解散,司法部长未来将有权提名和开除波兰地方以及上诉法院法官。对此,国际特赦组织及赫尔辛基人权基金会表示,这些修正案的出台,使得波兰不再是一个民主法治国家。

欧盟在法案通过的当天便宣布,波兰国内司法改革已经违反《里斯本条约》第7条(该条约旨在确保28个成员国“尊重人的尊严,自由,民主,平等,法治和权利”),必须启动程序对波兰施以处罚,包括剥夺波兰作为成员国在欧盟机构以及事务中的表决权等等,这也是首次有欧盟国家遭受此类“待遇”。

欧盟委员会第一副主席弗伦斯·蒂莫梅尔斯称,欧盟对波兰的做法感到心灰意冷,此举是别无选择。他表示,如果限制或结束分权,就会破坏法治,这将会影响整个欧盟的运作。其实,波兰总统杜达早在2016年底,在会见欧盟委员会主席时就表示,波兰将接受欧盟启动针对波兰是否违规的诉讼,波方会积极配合。这表明,波兰对欧盟事事都还留有一手,为妥协留有余地。

 三、波兰与欧盟关系的发展前景

综上所述,波兰与欧盟之间的矛盾和冲突始终贯穿了波兰入盟后的整个过程,因为无论是左派或是右派执政,都是希望波兰能从欧盟获取最大的利益,尽管他们的具体做法不同。从波欧之间的纷争,多数是发生在法律与正义党的执政期间,特别是在2015年10月法律与正义党重新执政之后。从波兰方面来看,在许多问题上波方在处理与欧盟关系时都留有余地,并随时准备与欧盟达成妥协。这是因为波兰继续留在欧盟有广泛的社会基础。正如历任波兰总理反复强调的那样,波兰要继续留在欧盟内,因为波兰社会和波兰国家是亲美的, 同时也是亲欧洲的,这也得到波兰现任总统的支持。波兰国内最近的民调结果显示,赞成留在欧盟内的波兰人占75%[⑨],而且87%的波兰人认为,波兰加入欧盟后是得益的。所以,留在欧盟内在波兰是有民众基础的。这从最近波兰总统杜达和总理莫拉维茨基的多次表态也可以看得出来,波兰随时准备在一列系冲突中向欧盟妥协和让步。

波兰是欧盟基金的最大受益者(在2014—2020年间波兰总计将从欧盟获得1101.4亿欧元)[⑩]。即使因英国脱欧,在2021—2027年期间欧盟不得不削减对波兰等中东欧国家的凝聚基金及农业基金的分配额,波兰每年仍将获得一批数目可观的基金资助。正如波现任总理莫拉维茨基讲的那样,我们希望波兰人能够充分享受欧盟支持发展的资金带来的好处,主要目标是让波兰人实现像西欧人一样的生活水平。

波兰与欧盟的经济贸易关系紧密。欧盟已成为波兰最大的贸易伙伴和引资来源。这种依赖决定着波兰必须要把发展与欧盟的关系置于其外交目标的首要位置。因此,可以肯定,波兰决不会主动提出脱欧,也不会是下一个脱欧对象国。另一方面,在战略上来说,欧盟对波兰仍有需要,也决不会轻易地主动驱波,何况欧盟对波兰的各种诉讼要想在欧盟获得通过也并非那么容易,因为匈牙利已经公开表态反对欧盟的做法,并表示绝不会同意和实施对波兰的处罚。

总之,欧盟今后的发展与波兰的国家利益息息相关。但是,波兰既要加强与欧盟的团结和发展,又必须符合波兰的国家和民族利益,摩擦和矛盾是难免的。特别是,当前波兰执政的是法律与正义党,它的施政方针与左翼和中右翼截然不同,至今在波兰民众中的支持率还比较稳定,在很多与欧盟的利益冲突上仍然受到大多数波兰民众的理解和支持,继续执政的可能性还比较大。所以,今后相当时期内波兰与欧盟之间的摩擦会继续下去,有时甚至还会相当激烈,但关系不会破裂。

 



ο 苗华寿,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[①]刘华新:《“魏玛三角”重现活力》, 人民网(国际论坛),2011年2月10日。 

[②]孔田平:《波兰的欧盟政策与入盟谈判战略》,《欧洲研究》2004年第4期。

[③]周威:《欧盟宪法条约的制定及其前景》,《山西省政法管理干部学院学报》2006年第2期

[④]史天昊:《欧盟艰难达成难民协议分歧犹存》,国际在线,2018年7月5日。

[⑤]于洋:《波兰与欧盟再因雾霾起争执政治角力的最新体现?》,环球网,2018年2月28日。

[⑥]时光:《波兰将尊重欧盟决定停止砍伐原始森林》,国际在线,2018年1月12日。

[⑦]严翔:《波兰致新欧洲新危机?美媒:欧盟和东欧国家间分歧增大》,环球网,2017年7月31日。

[⑧]林怡龄:《波兰司法改革引发众怒,即将被欧盟钉上“耻辱柱”?》,时代财经APP,2017年12月22 日。

[⑨] Michał Broniatowski:Trzy czwarte Polaków zagłosowałaby za pozostaniem w Unii, Źródło: Politico,17 paź,2018.

[⑩] 2014—2020年波兰获得欧盟基金数据。中国驻波兰经商参处,2016年1月12日。


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