美国在中东欧国家的军事存在及其影响

2020-03-11

ο朱晓中

【内容提要】  2014年底乌克兰危机爆发后,特别是克里米亚归属发生重大变化之后,中东欧地区的部分国家对本国的安全问题“忧心忡忡”,请求北约,特别是请求美国在本国领土驻军。以美国为首的北约对这些中东欧国家的安全担忧给予了积极的回应。以美国为首的北约在中东欧地区部署新的军事力量在一定程度上有助于化解有关中东欧国家的安全担忧,但同时也对北约-俄罗斯关系、中东欧有关国家与俄罗斯关系产生了消极影响。

 

2014年乌克兰危机爆发后,特别是克里米亚归属发生重大变化之后,与俄罗斯接壤的波兰、爱沙尼亚和拉脱维亚等国对本国的安全问题“忧心忡忡”,这些国家认为,俄罗斯依然是对本国安全的重大威胁。由于自身军力有限,亟需北约军力共同协防。而要求以美国为首的北约的军队在本国长期驻扎更成为波兰和波罗的海三国国防的首选。

2018年,波兰总统在访问美国时甚至提出,波兰愿意出资20亿美元建立美国在波兰的军事基地“特朗普堡”。

 一、“欧洲再担保倡议”及美国在中东欧的军事部署

针对部分欧洲国家,尤其是北约东部国家的安全担忧,美国总统奥巴马在2014年6月3日访问波兰期间宣布了“欧洲再担保倡议”(European Reassurance Initiative)。据此,美国及其北约成员国盟国增加在中东欧的军事存在。欧洲再担保倡议的其他目标还包括:探索在中东欧预存装备、改善中东欧国家的增援基础设施。已经存储在德国的装备,加上轮换部队从美国带来的装备已经构成了装甲战斗旅所需2/3的装备。所有装备应该在2016年夏天到位。计划中的基础设施改善包括当地的军用机场、训练范围和空中通道中心,以及罗马尼亚的港口等。

为了顺利执行“欧洲再担保倡议”,美国在财政上和军事上(与北约一道)进行了充分准备,并逐步实施。在财政上,2014年12月,美国国会批准了2015财年为“欧洲再担保倡议”拨款9.85亿美元,2016财年为7.893亿美元[①],而2017财年的预算将增加4倍,达到创纪录的34亿美元,以便在中欧常驻一个装甲旅,增加演习数量,以及预先储存战斗装备。

在军事部署方面,美国是第一个在中东欧部署地面部队的国家,而且是北约中唯一一个维持不断轮调驻军的北约成员国[②]。2015年4月底,美国在波兰和波罗的海三国部署小型分遣队(150人左右的部队),同时,驻扎在意大利的第173空降旅的4个联队与波兰和波罗的海三国的军队进行共同训练和演习。这一军事部署标志着“大西洋决心行动”的开始[③]

同年6月,美国国防部长阿什顿·卡特宣布,鉴于乌克兰危机后欧洲安全形势的恶化,美国决定在中欧预存250辆装甲车辆、1750辆轮式战车及其相关设备。这是北约东扩之后首次在其新成员国(波罗的海三国、波兰、罗马尼亚和保加利亚)储存这类装备。美国的这一举动显示出美国对加强中东欧盟国安全的长期承诺,同时也是向俄罗斯传递北约“强大和平衡的立场”的信号。为加强北约,特别是美国的抵御能力,美国决定进一步援助盟国。

2016年3月30日,美国欧洲司令部司令布里德洛夫上将发表声明说,五角大楼计划于2017年初增派装甲旅,使美军派驻欧洲的兵力增加到3个全额战斗旅,以应对“具有侵略性的俄罗斯”。这是冷战结束后,美军首次进行如此规模的部署。美国此举是以行动证明了总统奥巴马于2014年9月在爱沙尼亚首都塔林做出的保证,即美国将加大对波罗的海国家的军事支援,因为“塔林(爱沙尼亚首都)、里加(拉脱维亚首都)及维尔纽斯(立陶宛首都)和柏林、巴黎及伦敦一样,都需要重点保护”[④]

2016年7月,北约华沙峰会决定加大北约在中东欧地区的军事存在,在波兰、立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚共部署4个营的部队,由美国、德国、英国和加拿大分别承担驻军的领导责任。

2017年1月7日,美军第一批“大西洋决心行动”250人的部队到达波兰。他们进驻波兰西部卢布斯卡境内的扎甘军事基地,开始第一次为期9个月的驻防。波兰国防部长称这是波兰梦想了几十年才完成的事情,称美军的进驻让波兰不再孤军面对东方侵略者。多国部队士兵将从当年4月开始进驻波兰的军事基地,以增加美军的威慑和应对潜在危机能力,从而保障欧洲盟友的安全。

在空军力量方面,包括由美国12架A-10地面攻击机、10架国民卫队的F-15战斗机构成所谓“战区安全包”。原本根据“欧洲再担保倡议”财政约束撤出在英国部署的F-15战斗机的计划推迟到2016年底执行。驻扎在英国的几架B-2和B-52战略轰炸机几次起飞参加演习 。

2017年12月,美国国务院批准向罗马尼亚出口爱国者导弹防御系统,价值39亿美元。作为北约的东部“前线”成员国,波兰认为自己受到俄罗斯的威胁最大,因此十分希望美国的军事装备和军队进驻波兰。早在第一批美国军人进入波兰之前,波兰即花费巨资引进美制军火。2017年11月17日,美国防部方面确认将向波兰出售价值105亿的爱国者导弹防御系统[⑤]。2018年3月28日,波兰同美国签署协议,购买美国爱国者导弹防御系统,价值50亿美元[⑥]。波兰国防部网站2018年10月19日发布的公告称,波兰要求购买美国的M142高机动性火箭炮系统(HIMARS),以应对波兰认为不断增加的安全威胁。同年11月30日,美国国务院批准向波兰出售20门该型号火炮[⑦]

在军事部署的同时,以美国为首的北约在中东欧地区不断进行军演。进入 2017年,北约在中东欧地区进行军演的频次以月为单位,有时甚至是几个演习同时进行。 演习地主要

在立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚和波兰。 6 月3日,名为“马刀打击”的多国军演在拉脱维亚拉开帷幕,2017年开始部署在该国境内的北约多国作战营首次参与演习。“马刀打击”多国军演与另一场代号为“夏季盾牌XV”的多国军演同时在拉脱维亚举行,两场军演共有来自拉脱维亚、美国、英国和德国等12个国家的3000多名军人参加。这之后,北约将军演扩展到了罗马尼亚、匈牙利和保加利亚。7月11日至20日,来自22个北约成员国及伙伴国的约2.5万名军人参加在保加利亚、罗马尼亚和匈牙利3国境内举行的北约“军刀卫士2017”多国军事演习。进入2018年,北约军演的规模进一步扩大。6月3—15日,美国为首的多国部队在波兰和波罗的海三国进行“马刀打击—2018”军演,19个国家(北约成员国和伙伴国)的15000人参加。10月25日至11月7日举行“三叉戟接点—2018”军演,这是冷战结束以来北约规模最大的联合军演,29个成员国以及芬兰、瑞典两个伙伴国参与演习。演习区域主要在挪威中部和东部以及大西洋北部和波罗的海地区。北约称,演习是针对波罗的海地区未来可能的冲突进行预演,意在检验某一成员国遭受攻击后,北约盟军的集体反应,同时提升训练、战备水平以及战略增援能力,展示北约作为一个稳固的防御联盟所体现出的军事力量。在东南欧战略方向,自10月8日起,为期12天的“晴朗天空—2018”多国空军军演在乌克兰展开,8个北约成员国和乌克兰共700人参演。演习有着鲜明的“教学性”特点,特别是波兰、罗马尼亚首次同乌克兰合练,意在帮助乌军同北约作战标准对接,消除其融入北约作战体系的障碍,继而提升北约军力在中东欧的辐射度。

此外,美国在2018财年还计划投资2.14亿美元新建和整修北约部分成员国及伙伴国的空军基地。其中波罗的海三国各1个、斯洛伐克2个、罗马尼亚1个,匈牙利1个[⑧]

目前,美国对中东欧国家的军事合作具有小空间和高影响力的特点,主要援助方式为轮调驻扎、联合军事训练和演习,以便美国和中东欧国家军队可进行更强有力的合作,增加美国部队的反应能力,为北约的“高度战备联合特遣部队”提供高端支持能力,在发生紧急状况时可在2—7天内部署军事力量。

 二、美国和北约轮调驻防的基本条件和可能性

 虽然美国和北约的上述军事部署和行动产生了积极的影响,但并未减轻中东欧国家的安全担忧。在中东欧国家中,对俄罗斯的军事威胁表现出特别担心的国家包括波兰、波罗的海三国和罗马尼亚。它们都公开强调,北约应超越目前基于“战备行动计划”和“欧洲再担保倡议”框架的措施,应有更长期的战略准备。这些国家在北约威尔士首脑会晤之前特别呼吁北约应在中东欧地区长期驻军。

2018年9月18日,波兰总统杜达在与美国总统特朗普进行会晤时再次提议,希望在美军现有3000人的规模上,向波兰投入更多的兵力。为此,波兰准备投资20亿美元建设美军基地。波兰总统称,新建设的军事基地可以取名为“特朗普堡”,这样波兰人就会永远记住特朗普。在波兰总统赴美之前,2018年6月18日,美国参议院要求国防部在2019年3月1日之前向参议院国防委员会提交美国在波兰长期驻军的评估报告。

中东欧国家希望北约长期驻军的主要理由之一是,真正的长期驻军是要向俄罗斯传递强烈的政治信号,北约对这一地区没有二等安全保证,北约不是一个有两个层级的联盟。虽然美国和北约官员都强调,只要必要,持续不断的轮调就将继续,但地处中东欧地区东部和北部的北约成员国担心,这些部署到头来只是临时性的驻扎。

北约东翼国家要求北约军事力量长期驻扎也是军事考虑。它与这样的事实有关:一是美国和北约在中东欧地区的抵御态势计划完全依赖于发生冲突时的增援机制,在和平时期的抵御存在十分有限。中东欧国家担心,一旦发生战争,俄罗斯可以快速碾碎中东欧的防御,在北约增援部队达到之前占领中东欧国家的部分领土。

二是北约拥有29个成员国,在重大问题上决策时间漫长,这会使形势变得更加复杂。虽然北约已经将在政治一致达成之前动员“高度战备联合特遣部队”的权限交给了欧洲盟军最高司令,缩短了成员国首脑会晤批准之后再进行军事部署的时间,但依然存在成员国之间相互扯皮的风险。而长期驻扎靠前部署战斗部队可以几种方式解决这些问题。这种部署可以成为俄罗斯进攻的“绊脚石”,对美国和北约部队的攻击可以大大缩短北约的决策进程,降低俄罗斯快速胜利的希望,增加美国和北约进一步介入的机会,即使靠前部署的美国和北约部队在敌对一开始处于“越位”。

三是长期驻扎会使有关国家拥有比目前轮换制更多的军队。虽然波兰没有提出特定的军队数量,但波罗的海三国每个国家都要求北约在本国长期驻扎一个营,由北约成员国轮换。这些部队将由旅建制(约3000—5000人)组成。增加的部队规模可以成为北约安全承诺的一个标志。同时,中东欧国家也希望这些部队会对本国的国防产生明显的积极影响,以便至少降低敌方进攻的速度,为增援部队的到来赢得时间。拉脱维亚国防部长亚尼斯·萨尔茨就此评论说,“这种做法在军事上足以基本化解(俄罗斯)所谓的时空优势”。

中东欧国家欢迎北约成员国军队长期驻扎主要是希望美国军队永久性驻扎。对中东欧国家而言,美国军队永久性驻扎具有几方面优势:第一,如果美国作为防御理论构成强大的拒止力量,就自然将中东欧国家的利益和美国的利益联系在一起了。第二,美国军队比绝大多数北约欧洲盟国的军队具有更多的作战经验。作为北约的政治领导人,美国比其他成员国更愿意承担这种行动,很可能推动其他国家追随美国。第三,就军事能力而言,美国最有可能在中东欧部署更多部队。

虽然美国向中东欧国家提供再担保和发挥拒止作用旨在维持北约和双边关系的信誉,但美国不希望长期单独行动,而是希望以此振兴和补充欧洲的防务。因此,美国的某些行动具有象征性,更长期的介入在一定程度上有赖于北约欧洲成员国的行动。美国官员多次强调,北约成员国的军费应该提高到占GDP的2%以上,这一要求在北约威尔士首脑会晤上被再次提及。近年来,北约欧洲成员国的防务支出未增反减,从平均占GDP的1.5%下降到1.4%[⑨]。虽然2015年北约欧洲18个成员国表示要增加其国防预算,但许多国家的增加十分有限。目前,美国承担了北约预算的73%[⑩]。美国期待欧洲成员国能够在中东欧地区参与拒止和再担保行动。北约的高度战备联合特遣部队受到美国的赞扬,但它更期待在长期驻军方面出现更平衡的局面。近年来,美国国防授权法呼吁美国当局探索在东欧扩大美国地面部队战斗旅规模的可能性,同时它又强调,北约欧洲成员国也应相应地增加在这一地区的军事存在。

当然,美国军事介入欧洲,特别是介入中东欧将受其可资利用资源的制约。财政约束是关键因素。削减财政预算已经导致美国驻欧洲军事力量大幅缩减。2012年以来,已经有13000名美国军人(包括4个旅级战斗部队中的两个)从欧洲撤回。虽然2015年1月宣布的最新一轮美国在欧洲基地的关闭和调整对美国部队数量的影响不大,美国在欧洲维持67000人战斗部队,但美国士兵的总体数量计划在2017年从49万减少到45万。

另一个影响因素是,其他地区对美国军事存在的需求。虽然美军各大洲之间的资产交换不多(亚洲并不需要太多从中东撤出的陆军,而更多需要海军和空军,欧洲对陆军的需求较多),但各地区之间存在争夺军费的状况。乌克兰危机给美国军方提供了增加额外经费的强有力的证据。但眼下,美国军事力量的结构依然受限。因此,将美国在西欧的作战部队永久性地移动到中东欧会对欧洲指挥部的灵活性产生消极影响。驻扎在德国和意大利交通枢纽附近的军事力量负责的范围不仅包括欧洲,也包括北非。将军事力量进一步向东部署有可能影响对其他地区做出反应的能力。

 三、美国在中东欧的军事存在对中国与中东欧合作的影响

 虽然美国—中东欧的关系日渐增强,但美国保持与发展同中东欧国家关系过程中必须回答的一个问题是,美国的这种联系是基于长期战略利益还是短期目标。如果是长期的战略利益,美国必须衡量每个国家的政治发展,寻找同中东欧国家更多的共同利益,避免在重大安全问题上出现分歧。

如果美国视中东欧国家为可靠的长期伙伴,应该对中东欧国家保持相对稳定的政策,减少中东欧国家的“被边缘化”感,否则仍会出现类似2003年伊拉克战争之后,2009年美国突然宣布与俄罗斯关系“重启”和在没有事先磋商的情况下“突然”改变在中东欧国家部署导弹防御系统之后导致中东欧国家的不满和担忧。这很可能会导致中东欧国家对今后的跨大西洋关系表现出玩世不恭,甚至出现法国式的反美情绪。这当然不符合美国的利益。

美国在中东欧国家长期驻军是一项极富挑战性的工作,涉及一系列复杂问题。美国虽然认识到需要阻吓俄罗斯,但依然担心此举会加剧同俄罗斯的紧张关系。实际上,美国在长期驻军问题上的立场部分地取决于俄罗斯未来行动的轨迹。另外,财政约束、世界其他地区(亚太地区)需要美国介入的程度,以及美国本土部队被重新部署到欧洲可能产生的政治复杂性都制约着美国在中东欧地区的行动。

以美国为首的北约在中东欧地区部署重兵不仅会对北约—俄罗斯关系,尤其是美—俄关系产生消极影响。在一定程度上,它也会对中国未来在中东欧地区开展“16+1”和更大规模的“一带一路”建设产生影响。

一方面,美国通过政治和军事援助,以及能源合作,大大提升了中东欧国家政治家和国民对美国的认知,树立起较好的形象,深化了美国与中东欧国家的关系,并使这些国家在政治、经济和社会文化方面进一步向美国的价值观看齐,配合了美国在这一地区的地缘政治战略。同时,美国也进一步涉足某些中东欧国家的国内政治生活。这在罗马尼亚表现尤其明显。

另一方面,2018年以来,中美关系急转直下,可以预料,未来美国将在多个地区和领域同中国进行交锋与博弈。虽然美国在中东欧地区的军事存在主要针对俄罗斯,但如果中美摩擦升级,加之中国和欧美国家存在的制度差异以及美欧国家由此对中国产生的防范心理,不排除在美国的压力下中东欧某些国家减少甚至婉拒与中国合作的可能性。因此,中国应密切关注欧洲地缘政治的变化和影响,关注美国和中东欧国家的各领域合作状况,在与中东欧国家合作过程中应尽量避谈建立战略关系,也应尽量不在被美国视为“核心利益”的地区和领域提出同中东欧国家进行合作的意向,以免同美国发生正面交锋,或遭遇来自美国对合作的敌意甚至阻挠。因此,在推进与中东欧国家合作中,中国应审时度势、趋利避害、理性合作,最大限度地维护国家利益。当然,这也是对中国外交政策和外交艺术的重大考验。



ο 朱晓中,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[①]S. Beardsley, “U.S. Spending $1 Billion to Reassure European Allies,” Stars and Stripes, 17 April 2015, http://www.stripes.com/news/us-spending-1-billion-to-reassure-european-allies-1.340795.

[②]2015年3月,美军将其轮调部署扩大到了保加利亚和罗马尼亚。

[③]“大西洋决心行动”是美国提出的“欧洲再担保”倡议下的包括诸多空军、海军和地面部队的部署和行动,旨在给北约盟国以再担保,抵御俄罗斯的安全威胁。有关美国在“大西洋决心行动“框架下”部署、训练和其他军事活动的情况,可参阅:“Operation Atlantic Resolve,” United States European Command, http://www.eucom.mil/operation-atlantic-resolve

[④]David Jackson, Obama pledges to defend Baltic allies against Russia,USA TODAY ,September 3, 2014;http://www.usatoday.com/story/news/2014/09/03/obama-estonia-russia-baltic-states-ukraine/15009581/.

[⑤]此次拟议的销售包括四套雷达系统,四套控制站系统,16个发射基站以及208枚“爱国者3型”(PAC-3)导弹。不过由于该笔订单涉及到美国国家安全的核心利益与美国先进技术,最终还将等待美国国会的审核通过。

[⑥]Lidia Kelly, Poland signs nearly $5 billion deal for US Patriot missile system facing Russia, Reuter, 18 March,2018;https://www.businessinsider.com/r-poland-united-states-sign-475-billion-deal-on-patriot-missiles-2018-3.

[⑦] U.S. State Department Approves Sale of New Artillery Rocket System to Poland,REUTERS,Nov. 30, 2018,https://www.usnews.com/news/world/articles/2018-11-30/us-state-department-approves-sale-of-new-artillery-rocket-system-to-poland.

[⑧]Shawn Snow , US plans $200 million buildup of European air bases flanking Russia,December 17, 2017; https://www.airforcetimes.com/flashpoints/2017/12/17/us-plans-200-million-buildup-of-european-air-bases-flanking-russia/.

[⑨]如果按现行价格计算,北约欧洲成员国的国防开支依然在占GDP1.5%的水平上。

[⑩]Jean-Christophe Chazalette, Why should the US continue to supply 73% of NATO funds? Shouldn't Germany step in and spend more?https://www.quora.com/Why-should-the-US-continue-to-supply-73-of-NATO-funds-Shouldnt-Germany-step-in-and-spend-more.


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