“欧洲化”的顺与逆——2018年中东欧国家政治形势述评

2020-03-11

ο高  歌

 【内容提要】 2018年,中东欧国家的政治形势表现出对“欧洲化”的顺与逆两种相反的趋向。一方面,选举基本平稳进行,表明政治体制在“欧洲化”框架内运转正常;马其顿和塞尔维亚顺应“欧洲化”的发展方向,为加入欧盟,按欧盟要求尝试解决马其顿国名和塞尔维亚与科索沃关系正常化问题。另一方面,波兰和匈牙利继续逆“欧洲化”发展,在国内政治上背离欧盟的基本价值观,并因此与欧盟发生冲突,显示出逆“欧洲化”的迹象,但它们还不大可能完全放弃“欧洲化”道路。联系到近年来欧美民粹主义力量的上升,这些国家将走向何处,恐怕不全是它们自己的事情,而与欧洲乃至世界政治的发展息息相关。

 

中东欧国家的“欧洲化”是指中东欧国家在内部体制上与西欧国家趋同,在对外关系上与西欧国家融为一体。由于欧盟包括了多数西欧国家,是西欧国家的核心组织,在大多情况下,“欧洲化”可等同于“欧盟化”。以此考察2018年中东欧国家的政治形势,可看到顺与逆两种相反的趋向。

一、选举基本平稳进行,政治体制在“欧洲化”框架内正常运转

实行多党制和议会制是“欧洲化”的一项重要内容。多党制和议会制正常运转的关键在于选举、特别是议会选举的平稳进行。

2018年,匈牙利、斯洛文尼亚和拉脱维亚举行了议会选举,捷克和黑山举行了总统选举,波黑举行了全国大选。

1月11日,匈牙利总统阿戴尔·亚诺什宣布匈牙利将于4月8日举行国民议会选举。4月8日,选举如期举行。青年民主主义者联盟—匈牙利公民联盟和基督教民主人民党(下文简称青民盟—基民党)竞选联盟大获全胜,在国会199席中获133席,超过2/3多数,远超排名第二的尤比克,后者仅得26席[①]。5月7日,总统阿戴尔授权青民盟—基民党竞选联盟候选人欧尔班·维克多组建政府。5月8日,新一届国会成立,青民盟创建者之一克韦尔·拉斯洛作为惟一候选人,继2010年和2014年后再次当选国会主席。总统阿戴尔在国会成立大会上提议国会选举欧尔班为政府总理。5月10日,国会选举欧尔班为总理。5月18日,政府部长宣誓就职,匈牙利新一届政府正式成立。新政府由14名成员组成,除总理外,还有外交与对外经济部长、内务部长和司法部长留任原职。

3月14日,因斯洛文尼亚最高法院判定2017年9月举行的在科佩尔与迪瓦查之间修建铁路的公投结果无效,总理米罗·采拉尔宣布辞职,并于3月15日向国民议会议长米兰·布尔格莱兹递交辞呈。4月14日,在国会未能推举出新总理后,总统博鲁特·帕霍尔宣布解散国会,在6月3日提前举行国会选举。在6月3日的选举中,斯洛文尼亚民主党名列第一,在国会90席中获25席;马里安·沙雷茨清单党首次进入国会便获得13席,成为国会第二大党;上届执政党社会民主人士党和现代中间党各获10席,另一个执政党斯洛文尼亚退休者民主党仅获5席[②]。6月22日,新一届国会举行首次会议并选举新斯洛文尼亚党领导人马泰·托宁为议长。因没有政党获得半数以上席位且席位分布分散,组阁十分困难。在斯洛文尼亚民主党组阁失败后,马里安·沙雷茨清单得以与社会民主人士党、现代中间党、阿伦卡·布拉图舍克党和斯洛文尼亚退休者民主党达成联盟协议,并得到左翼党的支持。8月17日,国会投票确认马里安·沙雷茨清单领导人马里安·沙雷茨为总理。8月23日,托宁辞去议长职务,国会经投票表决,任命社会民主人士党领袖德扬·日丹为议长。9月14日,新政府获国会投票通过,宣誓就职。

10月6日,拉脱维亚举行议会选举。“和谐”社会民主党位居第一,在议会100席中占据23席;国家属于谁和新保守党各得16席;发展运动获13席;上届执政党民族联盟、绿色农民联盟和团结党各分别获得13席、11席和8席[③]。11月6日,上届议会议长、来自民族联盟的伊娜拉·穆尔涅采当选连任。

捷克总统选举在2018年1月举行。在1月12日和13日的第一轮投票中,现任总统米洛什·泽曼和捷克科学院前院长伊日·德拉霍什分别以38.56%和26.60%的得票率列前两位。在1月26日和27日的第二轮投票中,泽曼获得51.36%的选票,以微弱优势战胜德拉霍什,后者的得票率为48.63%[④]。3月8日,泽曼宣誓就职。

黑山总统选举在4月举行。在4月15日的第一轮投票中,执政党社会主义者民主党主席米洛·久卡诺维奇以53.90%的得票率胜出,当选总统[⑤]。5月20日,久卡诺维奇宣誓就职。

10月7日,波黑举行大选,选举产生波黑国家主席团和代表院、两个实体——塞族共和国和波黑联邦的议会和总统以及波黑联邦10个州议会。来自民主行动党的波什尼亚克族人舍菲克·扎费罗维奇、来自民主阵线的克罗地亚族人泽利科·科姆希奇和来自独立社会民主联盟的塞尔维亚族人米洛拉德·多迪克分别以36.61%、52.64%和53.88%的选票当选主席团成员。在代表院选举中,民主行动党、波黑克罗地亚民主共同体为主的竞选联盟和波黑社会民主党的得票率和席位数在波黑联邦位居前三,独立社会民主联盟、塞尔维亚民主党为主的竞选联盟和民主进步党的得票率和席位数在塞族共和国位居前三。在塞族共和国,独立社会民主联盟以31.87%的得票率和28个席位在议会选举中名列第一[⑥],独立社会民主联盟候选人热莉卡·茨维亚诺维奇以46.97%的得票率在总统选举中胜出。在波黑联邦,民主行动党以25.24%的得票率和27个席位在议会选举中名列第一[⑦],总统将由议会推选产生。11月20日,新一届主席团成员宣誓就职。

波黑主席团选举引发争议,克罗地亚族选民质疑科姆希奇之所以能够战胜波黑克罗地亚民主共同体候选人德拉甘·乔维奇,是因为波什尼亚克族选民的帮助。克罗地亚族选民进而要求建立自己的实体或选区。莫斯塔尔市还爆发了抗议活动。

匈牙利国会选举引发更大规模的抗议。2018年4月14日,来自全国各地的10多万人在首都布达佩斯举行反政府示威,要求重新统计选票。4月21日,布达佩斯再次爆发大规模反政府示威游行,超过10万人走上街头,一些反对党领导人也参与其中,示威者质疑选举的真实性,要求更换欧尔班政府、制定新的选举法和新闻自由。在此前后,佩奇、德布勒森等匈牙利城市和伦敦、柏林、都柏林、里斯本等一些国家首都也爆发了规模不等的示威活动,声援布达佩斯,反对欧尔班和青民盟。5月8日国会成立当天,布达佩斯示威不断,参加者呼吁反对党和民众团结起来,反对欧尔班。

除此之外,其余各类选举均平稳进行。即便在波黑和匈牙利,抗议活动也是和平的,没有改变选举结果,更没有造成社会动荡。这表明上述国家的政治体制在“欧洲化”框架内运转正常。

二、马其顿和塞尔维亚顺应“欧洲化”发展方向,尝试解决遗留问题

马其顿和塞尔维亚顺应“欧洲化”的发展方向,为加入欧盟,按欧盟要求尝试解决某些遗留问题。

2017年12月起,马其顿和希腊在联合国斡旋下就马其顿国名问题加紧谈判。2018年6月17日,马其顿总理佐兰·扎耶夫和希腊总理阿莱克西斯·齐普拉斯在两国交界的普雷斯帕湖希腊一侧签署协议,将马其顿国名更改为“北马其顿共和国”。协议的签署得到马其顿社会民主联盟为首的执政联盟的支持,却遭到反对党马其顿内部革命组织民族统一民主党和该党成员、马其顿总统格奥尔基·伊万诺夫的反对。协议签署当晚,马其顿首都斯科普里发生抗议活动,抗议者谴责协议的签署,并与警察发生冲突。不过,执政联盟凭借其议会多数,于6月20日推动议会批准了该协议。因伊万诺夫总统拒绝签署,协议被退回议会。7月5日,议会再次表决通过协议。虽然宪法规定“议会经对法律的重新审议并由代表总数的多数票通过后,共和国总统有义务签署颁布”[⑧],但没有规定总统签署颁布法律的最后期限,伊万诺夫总统据此拖延签署。在定于9月30日举行的更改国名协议公投前,扎耶夫积极动员选民投票,伊万诺夫则呼吁选民抵制公投。10月1日,马其顿国家选举委员会宣布,根据已统计的98.61%的选票,虽然91.48%的投票者赞同更改国名协议,但只有36.87%的选民参加了投票,未达到宪法规定的50%的投票率,公投无效[⑨]。扎耶夫指出,鉴于绝大多数投票者支持更改国名协议,他将推动议会启动修宪程序,否则将在11月提前进行议会选举。10月19日,马其顿议会投票通过政府启动修宪进程的动议。11月2日,马其顿政府向议会提交了4项宪法修正案草案。整个修宪工作将于2018年底或至迟2019年1月完成。

2018年7月底以来,塞尔维亚和科索沃领导人开始越来越多地谈论领土互换或边界调整的可能性。8月底,塞尔维亚总统亚历山大·武契奇和科索沃“总统”哈希姆·萨奇宣布将考虑把改变边界作为关系正常化的一部分。塞尔维亚前进党及其最大的执政伙伴塞尔维亚社会党支持重新划分科索沃与塞尔维亚的边界,反对党则把承认科索沃和边界的任何改变称为“叛国”,但它们太过弱小,无法构成对武契奇和前进党的挑战。多数塞尔维亚媒体对边界改变进行了积极报道并把它描述为武契奇的成功。塞尔维亚民众意见分歧,部分人认为这是塞尔维亚与科索沃达成最终协议,从而为入盟铺平道路的机会,部分人则警告这将鼓励其他边界的调整,从而在更广阔的地区产生消极后果[⑩]。虽然由于科索沃和塞尔维亚内部的激烈反对以及极为复杂的国际环境,通过改变边界实现关系正常化的尝试在短期内不可能实现,尽管塞尔维亚与科索沃的关系依然紧张,但这毕竟是塞尔维亚为入盟所做的努力。

三、波兰和匈牙利继续逆“欧洲化”发展

波兰和匈牙利继续逆“欧洲化”发展,违背欧盟价值观,并因此与欧盟发生冲突。

2018年9月,继2017年12月欧盟委员会以波兰司法改革严重违反法治原则为由,建议欧盟理事会启动《欧洲联盟条约》第七条[11]后,欧洲议会经2/3多数表决,要求欧盟理事会对严重违背欧盟基本价值观的匈牙利发起《欧洲联盟条约》第七条规定的程序。

波兰政府批评欧盟的立场不公正,对波兰实施双重标准,继续推进司法改革。2018年7月,最高法院法修正案生效,最高法院法官的退休年龄从70岁降到65岁,致使最高法院72名现任法官中的27名、包括首席法官玛尔戈泽塔·格尔斯多夫被迫退休,尽管格尔斯多夫受宪法保证的6年任期尚未届满。修正案允许法官们向总统申请延长任期,但没有规定明确的批准或拒绝的标准,也没有给予他们上诉的权利。就在修正案生效前一天,欧盟委员会对波兰发起违规调查程序,但没有阻止修正案的生效。修正案的生效引发民众示威,示威者反对政府控制法院,要求司法独立。8月,最高法院要求欧洲法院就降低在职法官的退休年龄是否符合欧盟法律进行裁定,并在欧洲法院作出裁定前暂停实施修正案,被迫退休的法官继续留任。10月,在欧洲法院作出裁定前,27名新法官宣誓就职。其后,欧洲法院发布临时裁定,命令波兰恢复被强制退休的最高法院法官的职务,直到其就波兰最高法院改革是否威胁司法独立作出终审判决。

匈牙利政府指责欧洲议会表决没有把弃权票计算在内,实际上并未达到2/3多数,并准备上诉欧洲法院,驳回欧洲议会的决议。事实上,欧洲议会表决前后,匈牙利背离“欧洲化”的做法没有改变,这最明显地体现在其反难民/移民政策上。匈牙利青民盟为首的执政联盟不仅与波兰、捷克、斯洛伐克等国一道拒绝欧盟提出的安置难民的强制配额制,更是把反难民/移民政策作为争取连任的关键抓手,甚至一项基本国策。

首先,执政联盟在竞选中大打反移民牌。2018年2月,总理、青民盟主席欧尔班在年度国情咨文提到移民问题,强调边境保护比欧盟按照配额强制分摊移民重要,匈牙利通过修建边境围墙、修改边界法,成功保卫了其南部边界,“对我们来说,匈牙利优先”[12]。3月,欧尔班在匈牙利自由战争革命纪念日发表演说,表示在即将进行的国会选举中,匈牙利人必须与想要大规模移民进入自己国家的外部力量作斗争。在竞选讲话中,欧尔班更是多次谈及移民的危害,进行反移民宣传,指出,这次选举事关匈牙利是否会变成移民国家,匈牙利将要决定是把移民放进来还是保卫匈牙利;是把辛苦挣来的钱花在孩子和老人身上,还是花在移民身上[13]

其次,执政联盟推动国会通过“阻止索罗斯”法案、宪法第七次修正案和有关征收移民特别税的税收法案。匈牙利政府一直指责匈牙利出生的犹太裔美国金融大亨乔治·索罗斯煽动移民潮和资助非政府组织向非法移民提供支持。2017年,国会通过高等教育法修正草案和提高外国资助非政府组织透明度的法律,对索罗斯创立的中欧大学和开放社会基金会加以限制。2018年2月,匈牙利政府向国会提交“阻止索罗斯”法案。6月,国会通过“阻止索罗斯”法案和宪法第七次修正案。“阻止索罗斯”法案涉及包括刑法的9项法律的修改。根据修改后的刑法,凡是组织非法移民来匈牙利并鼓励规避匈牙利法律的人将受到惩罚,凡为此类犯罪活动提供资金或者经常进行非法移民组织活动的人可被判处为期一年的监禁。宪法修正案规定:国家的基本职责是保护国家的宪法特征和基督教文化;没有国会的同意,不可以把移民安置到匈牙利[14]。接着,匈牙利政府向国会递交税法草案,建议向帮助和组织难民/移民的组织征收移民特别税。7月,国会通过税收法案。8月,移民特别税生效。

再次,匈牙利政府退出联合国《安全、有序和正常移民全球契约》的制订进程。2018年2月,匈牙利政府认为联合国准备发布的有关移民问题的契约草案支持移民,与索罗斯的论调如出一辙,威胁要退出谈判。3月,匈牙利政府向联合国大会主席提交关于针对联合国移民计划的12点提案,并与联合国人权委员会激烈论战。4月,匈牙利政府指责联合国人权委员会在移民问题上施加压力,呼吁其不要干涉国会选举。7月,除美国外的联合国192个会员国就《安全、有序和正常移民全球契约》最终文本达成一致,拟在12月摩洛哥举行的联合国政府间大会上正式通过。匈牙利政府宣布退出其制订进程,不参加12月的大会,并表示如联合国大会就这一文件作出决定,将投反对票。

此外,虽然2018年6月匈牙利宪法法院因欧盟委员会在2017年发起对匈牙利的违规调查程序而搁置了对高等教育法修正草案和提高外国资助非政府组织透明度的法律的审批,但随着“阻止索罗斯”法案的酝酿、起草和通过,开放社会基金会和中欧大学依然举步维艰。2018年5月,开放社会基金会决定关闭布达佩斯办公室,将业务转至德国柏林。10月,中欧大学董事长兼校长宣布,如12月1日前匈牙利政府不能与美国纽约州签署确保中欧大学在布达佩斯继续运行的协定,将从2019年起把大学的许多业务迁往维也纳,这在布达佩斯引发声援中欧大学的示威。11月底,欧洲议会通过报告,批评匈牙利对中欧大学的打压。12月初,因匈牙利政府与美国纽约州的协定未能达成,中欧大学宣布将于2019年9月在维也纳启动招生计划。还应注意的是,10月,新《集会法》生效,反对党派抗议其严重限制集会的权利。

综观2018年中东欧国家政治形势,可以得出如下结论:第一,虽然波黑大选和匈牙利国会选举引发争议,但总的来看,中东欧国家选举基本能够顺利进行,表明政治体制在“欧洲化”框架内运转正常。第二,马其顿和塞尔维亚对“欧洲化”道路的顺应更多地是为了实现以入盟为标志的对外关系的“欧洲化”而尝试解决某些遗留问题,这些问题在某种意义上可被视作国内政治问题,或至少与国内政治联系密切。第三,波兰和匈牙利的逆“欧洲化”发展则更多地表现在国内政治上违背欧盟价值观并因此导致与欧盟的争议。第四,如果说中东欧国家在剧变后不约而同走上“欧洲化”道路,他们的发展只存在速度的不同,没有方向的差异,那么,约30年后,匈牙利和波兰却显示出逆“欧洲化”的迹象,尽管就目前来看,它们不大可能完全放弃“欧洲化”道路。联系到近年来欧美民粹主义力量的上升,这些国家将走向何处,恐怕不全是它们自己的事情,而与欧洲乃至世界政治的发展息息相关。

 


ο高歌,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[①] 参见http://www.valasztas.hu/dyn/pv18/szavossz/hu/l22.html

[②] 参见http://volitve.gov.si/dz2018/#/rezultati

[③] 参见http://sv2018.cvk.lv/pub/ElectionResults。

[④] 同上。

[⑤] 参见http://dik.co.me/wp-content/uploads/2018/04/konacni-za-objavu.pdf

[⑥] 参见http://www.izbori.ba/Rezultati_izbora?resId=25&langId=4#/6/0/0/0/0

[⑦] 参见http://www.izbori.ba/Rezultati_izbora?resId=25&langId=4#/4/0/0/0/0

[⑧] 参见姜士林等主编《世界宪法全书》,青岛出版社,1997,第1029页。

[⑨] 参见Sinisa Jakov Marusic,Low Turnout Dents 'Yes' Victory in Macedonia Referendum,http://www.balkaninsight.com/en/article/vast-support-for-name-deal-at-macedonia-s-low-turnout-referendum-10-01-2018

[⑩] 参见Country Report Serbia,October 2018,http://www.eiu.com/FileHandler.ashx?issue_id=2017203985&mode=pdf

[11] 《欧洲联盟条约》第七条规定:经1/3成员国,或欧洲议会或委员会的合理动议,理事会可在得到欧洲议会同意后,以其4/5成员的多数采取行动,认定存在某一成员国严重违反尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治,以及尊重人权(包括少数群体的权利)的价值观的显著风险;经1/3成员国或委员会提出动议,在邀请当事成员国提出意见后,欧洲理事会可在获得欧洲议会同意后以一致方式采取行动,认定该国存在着严重和持续违反上述价值观的情形,并可按照特定多数原则采取行动,中止该成员国的理事会成员的投票权。参见程卫东、李靖堃译《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉修订》,社会科学文献出版社,2010,第33、34—35页。

[12] 参见《匈牙利总理就移民问题强调“匈牙利优先”》,http://www.xinhuanet.com/world/2018-02/19/c_1122428792.htm

[13] 参见《匈牙利执政联盟在国会选举中获得压倒性胜利》,http://www.xinhuanet.com/world/2018-04/09/c_1122654559.htm

[14] 参见《匈牙利国会通过“阻止索罗斯”法案》,http://www.xinhuanet.com/2018-06/21/c_1123015562.htm。


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