美国与中亚国家关系:基于水外交的分析

2020-03-11

ο肖 斌

【内容提要】 在美国发展与中亚国家关系中,水外交发挥了非常积极的作用。通过与中亚国家在咸海流域治理和智慧水项目上的合作,美国已参与到中亚地区水资源治理的议程中来,并在议程中发挥着越来越大的作用。不仅如此,通过对中亚国家的水外交,特朗普政府加强了美国在中亚的影响力(在2018年加强了与哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的伙伴关系),并弥补了美国政府对中亚外交的不足。

 

2018年2月26日,美国负责中亚南亚事务的助理国务卿爱丽丝·威尔斯在接受美国之音驻乌兹别克斯坦记者伊玛诺娃采访时提到,美国寻求与乌兹别克斯坦在水资源方面合作。美国与中亚国家开展水资源合作,源自于其“水外交”。由于水资源属于战略性资源,即对国家发展有长期性且不可或缺性的资源,因此水外交是政治色彩比较浓厚的概念。从国际政治经济学的视角来看,水外交主要是指发达国家及欧盟与独立后中亚国家在水资源治理上开展合作[①]。水外交衍生于环境外交[②],环境外交则来自于国家对全球生态危机的政治反应,但是环境外交并不能去国家利益,国家可以通过环境外交一定程度上维护自己在全球的利益,提高国家形象,输出符合自己利益的价值观。在美国学者眼中,水外交的目的就是通过开展水外交活动,预防重点地区和区域的水冲突,保持对美国国家利益重要的某些国家的稳定,符合美国国家战略的需要;利用“水”议题,可以“潜移默化”地介入到其他国家的内部事务中去,实现影响他国内政外交的目的;对外开展水事务活动,有助于美国建立水领域的“世界领导权”[③]。 中亚地区水资源分配问题曾一度成为国家间冲突的直接诱因,美国通过水外交可以直接介入中亚地区事务,并影响中亚国家政治,这是除军事手段外,美国进入这个地缘政治“真空”最直接的地区性工具(对整个中亚地区有直接影响)。在进一步讨论美国对中亚水外交前,我们需要先了解一下中亚地区水资源问题现状。

一 、中亚地区水资源问题现状

受地理和气候影响,地处亚洲内陆的中亚五国(哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦)都需要足够的水资源支持本国社会经济的发展。为此,中亚国家十分重视水资源治理,并积极与发达国家展开合作。但是,中亚地区面临的水资源问题依然严重,主要表现为咸海水域面积大幅减少、治理体制缺失、人口增多等。

自东向西流入咸海的阿姆河和锡尔河是中亚国家灌溉、电力、民用水最主要的来源。然而,自20世纪60年代以来,阿姆河和锡尔河水资源的过度使用,已使中下游地区水资源出现严重短缺,其中最突出的表现是咸海水域面积大幅度减少。1960年咸海面积为67000平方公里,是世界第四大内陆水体,而现在已不是单一水体,分割成多个水体,并持续萎缩。

中亚国家独立前,中亚水资源管理体制相对顺畅。独立后,苏联时期统一管理的水、电体制也随之分离而各自独立,加上计划经济向市场经济转型和推行农业私有化等,中亚国家水资源出现了供应不足的问题。例如,独立前整个中亚地区有800万公顷灌溉土地,其中包括用水量较大的棉花,中亚国家农业从以集体农庄为单位转为以家庭为单位,苏联时期的管理已不适用于这种新变化。再加之水资源管理不善、分配不公、供水不稳定等使水问题愈演愈烈。除上述原因,全球气候变化和人口增加,进一步加剧了解决中亚水资源问题的压力。根据设立在乌兹别克斯坦的中亚国家间水资源协调委员会科学信息中心统计,1960年咸海流域的总引水量是60.6亿立方米,1994年则增加到116.3亿立方米,流域人口增加了将近2倍。早在1991年10月10日,中亚国家就开始就水资源问题展开谈判。1992年2月18日,中亚国家在阿拉木图签署了“关于共同管理、使用和保护跨国水资源协定”,根据该协定成立了中亚国家间水资源协调委员会。但是,从咸海问题来看,中亚国家间水资源协调委员会的作用十分有限。“咸海灾难”在本世纪初引起了全世界的关注,这也是促使国际社会与中亚国家开展国际合作的直接驱动力。

与水资源发达地区相比,中亚水资源系统相对明确,从中亚地区河流系统可以看出,中亚水资源联系最紧密的国家是乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦,哈萨克斯坦等国联系并不十分紧密。水系统密集区也主要分布在乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦3国。水资源问题出现于独立后的中亚国家中,阿姆河和锡尔河流域存在着塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等水资源分配的矛盾[④] 。中亚国家水资源问题引发了国家间关系的恶化,发生地区性高烈度冲突的可能性曾一度高涨。为此,发达国家介入了中亚地区水资源问题,其中美国、日本、欧盟的表现最为典型。

二、美国对中亚水外交的目标及实践

美国国务院中亚南亚事务局负责对中亚的水外交,具体实施机构是美国国际开发署。美国国际开发署拥有超过270亿美元的预算,是世界上最大的官方援助机构,占美国所有对外援助的一半以上。美国国际开发署对中亚水外交分为技术援助和财政援助两种,技术援助包括技术咨询、培训、奖学金等。技术援助由美国国际开发署签约或采购,并为受援者提供实物援助,所需的专业技术人员来自受援国其他中亚国家或美国的专家。财政援助,通常被称为“政府对政府”或“G2G”援助,是向中亚国家政府提供资金支持,或者向中亚国家本土及国际非政府组织提供财政援助。为了提高援助能力,美国国际开发署雇用了很多人员。根据美国国际开发署2016年6月对国会的报告,其人员总数为10235人,包括“海外特派团”(7176人)和华盛顿特区总部(3059人)[⑤]

美国国际开发署在中亚的水外交主要由咸海盆地气候适应与减缓计划(以下简称咸海计划)和智慧水域项目组成。

咸海计划,是世界银行在中亚发起针对气候变化的可持续发展项目,因美是该计划的实际主导国,它又成为美实施中亚水外交的综合平台。咸海计划的具体功能包括:推动中亚国家间进行气候变化对话和信息交流;提高中亚国家农民、政府机构及其他利益相关者对气候变化认识及应对能力;支持中亚国家应对气候变化方面的投资,鼓励中亚国家在应对气候变化方面相互学习及经验推广。截至2018年6月,美国在咸海计划下已与中亚国家签署了多个贷款协议,其中乌兹别克斯坦获得1400万美元贷款,项目期为25年,宽限期为5年;塔吉克斯坦获得了900万美元贷款,项目期为38年,宽限期为6年[⑥]。 咸海流域之所以重要,是因为中亚国家人口大都分布在流域内的河流两岸及支流地区。根据联合国粮农组织公布的信息,20世纪60年代咸海流域人口为1500万,2006年则已接近4600万,截至2018年9月,“拯救咸海国际基金”创始国的总人口已经达到7130多万[⑦],大约有85%—90%的人都居住在咸海流域。

智慧水域项目,是美国针对中亚五国和阿富汗的多年期计划,旨在上述国家建立一支能共享水资源及实现其经济价值最大化的管理团队。具体措施是利用中亚当地非政府组织——中亚区域环境中心作为介入平台,通过短期专业培训和硕士课程教育,在中亚国家培养新一代水资源管理人员,提高利益相关者水资源利用的能力;支持流域机构以实现可持续的水资源管理为目标,改进既有水资源利用或开发规划;促进水资源管理者间的协作、人与人之间的互动信任。在美国国际开发署、乌兹别克斯坦农业和水资源部、中亚区域环境中心的合作下,新5年期的“智慧水域”项目于2017年4月17日在塔什干启动。在项目启动后一年多的时间里,“智慧水域”项目几乎成了中亚地区水资源治理领域最活跃的国际合作项目。在培训方面,“智慧水域”项目于2018年6月4日至20日资助塔什干灌溉和农业机械化工程师范学院为哈萨克—德国大学学生开设了“水资源管理的课程”, 14位来自哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的学生参加了这次培训。在互动交流方面,“智慧水域”项目资助“中亚环境论坛”(2018年),邀请来自中亚国家政府、国际组织、外交使团代表和环保专家等参加,促进中亚及相关国家在水资源利用上达成共识。在改进水资源规划方面,智慧水域项目资助塔吉克斯坦地区农业规划,并提供相关设备提高规划能力;美国国际开发署资助土库曼斯坦召开跨部门工作组(ISWG)会议。根据中亚区域环境中心统计,自2001年至2017年美国国际开发署的资助占中亚区域环境中心资金来源的11%[⑧]

除咸海计划和智慧水域项目外,美国对中亚国家水外交还涉及公共事业领域。例如,自2009年以来美国国际开发署在塔吉克斯坦建造和修复了76个饮用水系统,使24.2万塔吉克人获得了安全饮用水;建立了56个水治理协会,提高了供水能力,使20多万人受益;向塔吉克斯坦气象部门提供信息和援建气象站,提高了塔吉克斯坦对水资源的调峰能力。可以说,水外交已是美国中亚政策一项重要内容,在一定程度上为美国中亚外交创造了良好的社会环境。

 三、美国中亚水外交的效果

从中亚国家积极合作的态度可以看出,美国对中亚水外交是成功的。中亚国家不仅接受美国的援助,而且接受美国技术和培训。根据咸海计划和智慧水项目的实施效果,美国对中亚水外交在以下几个方面取得了非常显著的效果。

一是美国已成功介入中亚水资源治理议程中。随着全球气候变化以及中亚国家人口和经济发展,水资源治理必将成为中亚国家普遍关注的地区性问题。美国参与中亚国家水资源治理,在跨国性议题上已逐渐掌握了主动权,间接削弱了俄罗斯在这个问题上的主导权。在美国国务院公布的《推动哈萨克斯坦国家整合报告》(2018年8月)中提到,美国鼓励哈萨克斯坦利用自己的经济影响力在地区关键性问题上发挥领导作用,诸如水和能源资源。同时明确提出,美国驻哈萨克斯坦使馆的职责之一就是通过紧密伙伴关系提高哈萨克斯坦健康、食品和水安全,预防疾病和保护环境[⑨]。 根据哈萨克斯坦媒体几年前的报道,在哈萨克斯坦450亿美元的投资中,有1/3是来自美国的,有400家美国公司已在哈萨克斯坦注册,其中300家公司从事能源业务[⑩] 。在哈萨克斯坦总统访问美国期间,美哈计划对哈萨克斯坦的环境进行评估,计划加强技术合作减少自然灾害[11]

二是提高了美国在中亚国家的影响力。欧盟2017年的抽样调查显示,哈萨克斯坦有50%的被调查者对美国有好感,吉尔吉斯斯坦这一数字为30%[12]。在哈萨克斯坦(2018年1月)和乌兹别克斯坦(2018年5月)总统访问美国后,哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦对美国的好感明显上升。在中亚国家中,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦是对美国好感率较高的国家。与2017年相比,2018年在美国留学的乌兹别克斯坦留学生增加了12.9%[13]。在乌兹别克斯坦总统米尔季约耶夫访问美国期间,乌兹别克斯坦与美国签署了第一份5年期的《军事技术合作协议》。

三是弥补了特朗普政府中亚外交的不足。自特朗普就任美国总统以来,美国不仅没有出台新的中亚政策,对中亚外交也不如奥巴马政府活跃。但是,通过水外交,特朗普政府保持了与中亚国家的联系,特朗普政府中亚外交赢得了很多机会和空间。仅仅3年,美国的C5+1机制就成为中亚国家重要的多边对话机制之一,在该机制下中亚国家能够就地区性问题相互协商,这对于解决诸如地区性水问题有极大的推动作用。

尽管总体效果非常积极,我们也看到美国中亚水外交存在的潜在问题,其中最直接的就是俄罗斯学者对美国中亚外交的看法非常负面,认为美国与俄罗斯争夺在中亚水资源上的话语权。例如,乌兹别克斯坦“中央欧亚”项目曾在2014年组织了关于“美国中亚政策和水治理讨论会”,会上俄罗斯学者的看法非常负面。俄罗斯高等经济学院的维塔利·特列亚科夫认为,中亚水资源问题会越来越严重,美国会利用这个问题。但是只有俄罗斯能够在水资源冲突上发挥作用,美国人只可能让这个地区的水资源问题变得更糟。俄罗斯外交分析研究所顾问指出,水冲突的解决方案应由区域内大国解决,在外部力量的干涉下会恶化。后苏联空间信息分析中心副总干事提出,第三次世界大战将是水资源战争,对于中亚来说,水资源问题尤其严重。在水资源冲突上,区域外大国的介入只会增加矛盾。与俄罗斯非常负面地看待美国中亚水外交相比,中亚国家学者态度很不一致。吉尔吉斯斯坦学者持模棱两可的态度,表面上支持俄罗斯的立场,但并不拒绝美国提供的帮助。哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦学者在美国中亚水外交上持积极合作的态度[14]。在美俄关系处于“冰点”时期,俄罗斯对美国中亚水外交虽然非常抵触,但因自身实力和出于改善俄美关系的需要,没有选择针锋相对的政策。

总的来看,虽然还不能够评价美国中亚水外交的实际效果,但从中亚国家积极合作的态度来看,美国中亚水外交总体上是成功的,但是随着美国中亚水外交的不断深入发展,它可能会遇到来自俄罗斯的阻力。对于中国而言,需要借鉴美国与中亚国家在水资源治理上的经验,发挥自己既是相邻大国,又是跨界国际河流相关国的作用,积极开展与中亚国家在水资源以及环境保护方面的合作,为共建可持续发展的“丝绸之路经济带”打下良好的合作基础。



ο肖斌,政治学博士,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[①] Water Diplomacy; http://waterdiplomacy.org/.Magdy A. Hefny; Water Diplomacy: A Tool for Enhancing Water Peace and Sustainability in the Arab Region; http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Cairo/Water%20Diplomacy%20in%20Action%20Strategy%20Doc%203%20Rev%202%20Final%20and%20Action%20Plan%5B1%5D.pdf. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[②] Environmental Diplomacy;https://www.aicgs.org/site/wp-content/uploads/2011/11/environmentaldiplomacy.pdf. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[③] Global Water Security; https://www.dni.gov/files/documents/Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf.最晚访问时间:2018年12月6日。

[④] 参见邓铭江等《中亚各国在咸海流域水资源问题上的冲突与合作》,载《冰川冻土》2011年12月第33卷,第6期。

[⑤] United States Agency for International Development;https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Agency_for_International_Development.最晚访问时间:2018年12月6日。

[⑥] Climate Adaptation and Mitigation Program for Aral Sea Basin CAMP4ASB;http://documents.worldbank.org/curated/en/629271513703475211/Disclosable-Version-of-the-ISR-Climate-Adaptation-and-Mitigation-Program-for-Aral-Sea-Basin-CAMP4ASB-P151363-Sequence-No-04. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[⑦] 肖斌:《“拯救咸海国际基金”面临的挑战及其发展前景》,载《世界知识》2018年第21期,第42—43页。

[⑧] CAREC annual report 2017; http://carececo.org/CAREC%20annual%20report%202017.pdf. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[⑨] Integrated Country Strategy-Kazakhstan;https://www.state.gov/documents/organization/285255.pdf. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[⑩] Қазақстанның АҚШ-пен қарым-қатынасы;: https://massaget.kz/okushyilarga/uy_tapsyirmasyi/25147/.最晚访问时间:2018年12月6日。

[11] 17 қаңтар 2018. Қазақстан және АҚШ: XXI ғасырдағы кеңейтілген стратегиялық әріптестік;http://www.mfa.kz/kz/islamabad/content-view/17-anvara-2018-kazahstan-i-soedinennye-staty-rassirennoe-strategiceskoe-partnerstvo-v-hhi-veke. 最晚访问时间:2018年12月6日。

[12] Marlene Laruelle and Eric McGlinchey;Renewing EU and US Soft Power in Central Asia;https://eucentralasia.eu/2017/10/renewing-eu-and-us-soft-power-in-central-asia-3/.最晚访问时间:2018年12月6日。

[13] Количество иностранных студентов в Соединенных Штатах превысило миллион; https://uz.usembassy.gov/ru/number-of-international-students-in-united-states-tops-one-million-ru/.最晚访问时间:2018年12月6日。

[14]Владимир Парамонов; Политика США и водные ресурсы Центральной Азии ; http://www.ceasia.ru/index.php/2010-07-02-17-37-44/686-2013-10-31-09-47-36.html. 最晚访问时间:2018年12月6日。


本网站由阿里云提供云计算及安全服务 Powered by CloudDream