简析中东欧国家对乌克兰危机的立场

2016-05-27

简析中东欧国家对乌克兰危机的立场

朱晓中

 

[内容提要] 2014爆发的乌克兰危机是冷战结束以来中东欧国家面临的重大安全挑战。由于对乌克兰危机性质的认识不同,以及与俄罗斯和乌克兰的经济联系的广度和深度的差异等因素的共同影响,中东欧国家在乌克兰危机问题上的立场并非一致。

 

中东欧国家同俄罗斯的关系

因历史、地缘政治因素的影响,中东欧国家与俄罗斯的关系亲疏有别。在政治上,中东欧16国大抵与俄罗斯保持着正常的国家关系。在经济上,入盟的11个成员国出口总额的5%面向俄罗斯。其中,波兰与俄罗斯的贸易额最大,2012年双边贸易额为292亿欧元,占波兰外贸总额的14%。贸易量最少的是斯洛文尼亚,只有15.3亿欧元

在能源方面,部分中东欧国家对俄罗斯天然气的依赖程度相当高(见表1)。为保持稳定的天然气来源,免受“俄乌斗气”的影响,保加利亚、塞尔维亚、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚等国同俄罗斯在“南溪”管道项目上进行合作。在依赖俄罗斯天然气进口的同时,部分中东欧国家也同俄罗斯进行能源合作。塞尔维亚、匈牙利、捷克和斯洛伐克等国同俄罗斯进行能源生产和存储合作。波兰、捷克和斯洛伐克是俄罗斯向其他欧洲国家输送天然气的过境国家。

 

1               中东欧国家对俄罗斯天然气的进口依赖程度

国家

天然气进口依附率

%

天然气进口中俄罗斯的份额(%

俄罗斯天然气在消费中的比例(%

斯洛文尼亚

100

60.2

60.2

斯洛伐克

98.4

83.5

82.2

捷克

98.0

58.6

57.5

保加利亚

97.7

100

83.3

匈牙利

78.2

100

78.2

波兰

72.0

81.3

58.6

克罗地亚

34.5

-

-

罗马尼亚

24.3

100

24.3

资料来源"Russian Gas Supplies to Europe: The Likelihood, and Potential Impact, of An Interruption in Gas Transit via Ukraine",

http://gpf-europe.com/upload/iblock/c52/egf_energy_special_contribution_pdf.pdf, 20141127日访问。

 

中东欧国家与俄罗斯还在核能领域中进行合作。目前,捷克、斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚、克罗地亚7个欧盟新成员国拥有核电站。根据欧盟的减排计划,中东欧国家必须减少传统能源,特别是煤炭的使用量,增加清洁能源的使用量。为此,中东欧国家考虑建设扩大和升级现有的核电设施。除了罗马尼亚使用加拿大设计的重水反应堆之外,另外6个拥有核电站的中东欧国家都使用苏联俄罗斯设计的高能反应堆。这就使得俄罗斯在中东欧国家核电站改造、升级或扩建、新建核电站过程中具有技术传统与核燃料方面的双重优势。此外,俄罗斯允诺提供优惠信贷、给项目所在国创造就业岗位、项目工程本土化等,使其在中东欧国家的核电项目竞标中具有竞争优势。

 

中东欧国家与乌克兰的关系

在中东欧16国中,波兰、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克与乌克兰接壤。根据2001年乌克兰人口调查,其境内有20.4万保加利亚族人、15万罗马尼亚族人15.6万匈牙利族人14.4万波兰族人2014223日,乌克兰议会通过地区语言法,要求乌克兰语成为地区各级唯一正式语言。虽然乌克兰总统否决了这一法律,但它还是引起了邻国对在乌克兰少数民族处境的担忧,要求乌克兰保证境内少数民族使用本民族语言的权利。捷克虽然在乌克兰没有境外少数民族,但乌克兰族人是捷克境内最大的劳动力移民族群。

在经济上,2012年欧盟中的11个中东欧成员国对乌克兰的出口占其外贸总额的2%。其中,波兰对乌克兰出口43亿美元,占波兰外贸的5%。现波兰有2000家企业投资乌克兰,投资额为28亿兹罗提(约7亿欧元。乌克兰的11家企业在华沙股票交易所挂牌,融资30亿兹罗提(约7.5亿欧元

匈牙利、斯洛伐克、罗马尼亚、克罗地亚、保加利亚5国从俄罗斯进口天然气100%需从乌克兰过境运输,波兰和捷克从俄罗斯进口的天然气需过境乌克兰的占43.9%40.6%。在没有绕过乌克兰的新输送管线情况下,中东欧国家在天然气进口方面对乌克兰的依赖无法消除。

 

中东欧国家对安全威胁的认识差异

中东欧国家分布在中欧北部平原(波兰和波罗的海三国) 、波西米亚高原(捷克) 和多瑙河盆地(保加利亚、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚)。不同的地理位置使得中东欧国家具有不同的地缘政治偏好,这也反映在成员国对俄罗斯和欧洲邻国的不同敏感度上。中欧北部平原国家由于没有任何自然缓冲区,因而对俄罗斯潜在威胁的敏感度较高,对乌克兰的不稳定也特别担忧。波兰与乌克兰同处喀尔巴阡山东侧,认为自己是乌克兰危机的“前线国家”。 因此,这一地区的国家更倾向于同美国保持更密切的伙伴关系,更看中北约的安全担保,并在欧盟内部力主对俄罗斯采取强硬的立场。多瑙河盆地国家因为距离俄罗斯较远,对来自俄罗斯的潜在威胁不敏感,它们更加关注巴尔干和北非地区。波罗的海三国在地理上虽与乌克兰存在距离,但因与俄罗斯存在历史纠结,也认为乌克兰危机和克里米亚归属的变更对其安全构成了直接的威胁。

 

欧盟内部分歧的影响

乌克兰危机爆发后,欧盟及其老成员国释放了混乱的信号。欧盟委员会强烈反对和批评俄罗斯干预乌克兰危机,称俄罗斯变更克里米亚归属的行为破坏了乌克兰的国家主权和领土完整,对欧洲大陆安全构成了威胁,并借此联手美国对俄罗斯进行制裁。但与此同时,欧盟的一些主要成员国因本国利益驱动采取了与欧盟官方立场相反的政策。法国在乌克兰危机爆发后的很长一段时间内,依然坚持要向俄罗斯出售两栖攻击舰。意大利和奥地利两国因参与“南溪”项目而不愿与俄罗斯公开对峙。德国因为与俄罗斯密切的能源关系而对俄罗斯的态度十分暧昧。2014年年中之后,德国与波兰在乌克兰危机上的磋商减少,进而将波兰排除在管控乌克兰危机进程之外。英国虽然参加了有关乌克兰危机的布达佩斯谈判,但事实上对乌克兰危机“隔海观望”。欧盟成员国这些与欧盟官方政策背道而驰的做法欧盟目前没有具有约束力的统一的外交和安全政策有关,但欧盟老成员国对中东欧国家的安全担忧持冷漠态度,使中东欧国家感到不安。

上述政治、经济、地缘政治和欧盟内部分歧等因素不仅影响了中东欧国家对乌克兰危机可能带来的安全风险的判断,也决定了们对乌克兰危机所采取的立场。

 

中东欧国家的应对措施

 

乌克兰危机爆发后,中东欧国家,特别是维谢格拉德集团国家采取了四方面的应对措施。

(一)在政治方面

    乌克兰危机爆发后,维谢格拉德集团作为一个整体一直采取共同的政治立场。20141月以来,集团国家就乌克兰危机发表了八份共同声明,支持在国际法框架内承认边界内的独立、民主、稳定、现代化和繁荣的乌克兰,反对俄罗斯干预乌克兰内部事务,不断重申们对欧盟有关不承认克里米亚并入俄罗斯的官方立场,赞成欧盟与乌克兰尽快签署联系协定和建立深入全面的自由贸易区;要求俄罗斯遵守1994年“布达佩斯安全备忘录”,以避免欧洲出现类似195619681981年式的“新现实”。

虽然发表了若干共同声明,但由于对乌克兰危机性质的看法存在分歧、对俄罗斯威胁的认识存在差异,以及各自的地缘政治利益所驱动,中东欧国家对乌克兰危机和对俄罗斯实施制裁问题上的立场明显不同,形成了所谓的强硬派和温和派。

持强硬立场的是波兰和波罗的海三国。波兰是中东欧国家中最坚定支持乌克兰与欧盟反对俄罗斯干预乌克兰内部事务的国家。波兰一直积极支持乌克兰的“民主”运动。在乌克兰危机爆发后, 2014221日,在波兰、德国和法国外长的斡旋下,时任乌克兰总统亚努科维奇与反对派领导人签署了解决危机的协定;时任波兰外长西科尔斯基称,克里米亚事件是“能够引发地区冲突的危险游戏”。波兰总统科莫罗夫斯基在访问土耳其时称,克里米亚的公投违法。在克里米亚归属俄罗斯之后,波兰积极推动和参与欧盟对俄罗斯实施经济制裁。与此同时,波兰吁请北约在波兰驻军1万人以备不测。

因为历史原因,波罗的海三国对俄罗斯有天然的戒心。作为北约和欧盟成员国,波罗的海三国承认乌克兰新政府,抗议俄罗斯涉足乌克兰事务。波罗的海三国的外交部、议会和政府首脑不断发表有关反对俄罗斯占领乌克兰的声明,称克里米亚归属俄罗斯是侵害了乌克兰主权,对欧洲安全构成了威胁,要求加强波罗的海三国之间的军事合作,扩大北约在波罗的海三国的军事存在,对俄罗斯进行制裁等。立陶宛从莫斯科召回了驻俄大使,敦促乌克兰立即同欧盟签署联系国协定。但是,除基本立场之外,波罗的海三国也各自表达了对乌克兰危机的看法。立陶宛总理阿·布特克维丘斯称,应该通过对话寻求解决乌克兰危机的方法,制裁俄罗斯“有可能会伤及立陶宛的商人”。拉脱维亚总统安德里斯·贝尔津什说,“制裁俄罗斯可能会伤及自身”。在爱沙尼亚,国家要应对的主要问题是政府总理辞职问题,而非乌克兰问题。

温和派的基本立场是缓和对俄罗斯的批评,避免使乌克兰危机升级。持这一立场的有匈牙利、斯洛伐克、保加利亚等国。乌克兰危机爆发后,匈牙利的官方立场至少受到三方面考虑的影响:15万匈牙利族人生活在外喀尔巴阡山、国内选举和2013年底与俄罗斯的经济协定(有利于匈牙利)。因此,匈牙利总理欧尔班在谈及乌克兰危机时首先关注居住在西乌克兰的匈牙利族人问题。2014510日,欧尔班呼吁乌克兰政府给予在乌克兰的匈牙利少数民族双国籍权利,要求乌克兰政府保护匈牙利族人的“完全的集体权利”。虽然匈牙利与维谢格拉德集团其他三国发表共同声明,也支持欧盟关于维护乌克兰主权和领土完整的官方立场,但匈牙利从一开始就对乌克兰危机以及乌俄冲突持中立态度,欧尔班只在极少数场合下谈及乌俄冲突问题,避免与俄发生摩擦。

匈牙利极右翼的尤比克则与政府立场相反,支持俄罗斯保护在克里米亚同胞的行动。该党称,乌克兰的新政府不合法,要求匈牙利政府捍卫在德涅斯特河左岸匈牙利族人的利益。该党将乌克兰危机视为莫斯科华盛顿布鲁塞尔轴心日益升级的僵持局面的一部分。

斯洛伐克没有制定对乌克兰危机的特定立场。总统加斯帕罗维奇一直小心翼翼地说,斯洛伐克不会在乌克兰危机中单打独斗,总理菲措属左翼民粹主义政党,对俄罗斯持温和态度。他认为,不值得为乌克兰危机单独表态,因为乌克兰危机是俄罗斯与美国的地缘政治冲突欧盟卷入后,已经使包括斯洛伐克在内的小成员国遭受损失。201434日欧盟首脑会议之后,斯洛伐克外长发表声明,支持乌克兰领土完整,要求所有武装人员回到各自的营地对俄罗斯实施制裁将带来副作用,只会使冲突升级,不利于乌克兰危机的政治解决。

捷克和罗马尼亚处于鹰派和鸽派之间。捷克对克里米亚归属发生变动反应强烈,冻结了同俄罗斯的所有政治接触。但是,由于国内不同部门、不同派别对乌克兰危机看法的不同,导致捷克一度出现从鹰派到鸽派的各种主张。捷克总理索博特卡要求维持乌克兰的领土完整,他强调说,不能用武力解决政治分歧。捷克外长扎奥拉雷克对俄罗斯联邦委员会关于克里米亚问题的决定反应激烈,担心未来俄罗斯的部队在欧洲的各地降落,美其名曰“保护公民权”。根据捷克电视台第24频道的民调显示,66%的受访者认为俄罗斯在克里米亚的军事存在是占领,15%受访者认为是保护讲俄语居民的适当的措施。但是,克里米亚并入俄罗斯之后,46%的受访者将其与1968年苏联干预捷克改革相提并论,10%的受访者认为这与1938德国占领捷克斯洛伐克的苏台德地区如出一辙。随着乌克兰危机的不断演进,经济务实派占了上风。捷克总统泽曼认为,乌克兰危机是乌克兰内战,不能说“俄罗斯军队入侵”乌克兰,只有类似于1968年那样的大规模入侵,西方国家做出反应和进行经济制裁才是合理的。20141117日再次批评欧盟对俄罗斯的制裁是双输的政策

罗马尼亚官方多次强调,支持和维护乌克兰的领土完整。罗马尼亚总统伯塞斯库称,俄罗斯在克里米亚的行为违法了国际法,等同于公开侵略,并称俄罗斯失去了通过它的总统同罗马尼亚保持良好关系的最佳时机。罗马尼亚对克里米亚危机的担忧主要在两个方面:第一,担心克里米亚归属变化对摩尔多瓦德涅斯特河左岸地区产生影响。罗马尼亚认为,俄罗斯有可能利用它同德涅斯特河左岸的联系在摩尔多瓦制造动乱,进而动荡局势有可能溢出至罗马尼亚东部地区第二,罗马尼亚担心克里米亚归属俄罗斯之后,后者会加强在黑海地区的存在和影响。罗马尼亚采取三项措施来应对乌克兰危机。首先,努力将摩尔多瓦置于罗马尼亚势力范围之内。罗马尼亚与欧盟一道努力将摩尔多瓦拉向欧盟。其次,进一步密切与美国和地区大国波兰的军事联系,认为美国在罗马尼亚(和波兰)驻军符合中东欧国家的利益。第三,能源进口多元化。虽然罗马尼亚自产的天然气可以满足其消费量的75%,但其进口部分均来自俄罗斯。罗马尼亚希望能够通过支持欧盟的纳布科天然气管线项目扭转进口单一来源的现状,同时,加快本国页岩气的勘探和开发。

保加利亚、斯洛文尼亚和克罗地亚大致与欧盟对乌克兰危机的观点一致。但这些国家没有发表措辞严厉的声明,因为其经济形势不佳,需要欧盟的援助,这导致它们外交政策的独立性较弱。保加利亚一直关注着乌克兰局势,其中更关注在乌的保加利亚族人问题。保加利亚国家安全委员会授权总统定期讨论乌克兰局势,采取具体措施,规避乌克兰危机带来的风险。这些风险包括:如果输气管线关闭了怎么办如果出现大规模难民潮怎么办等。而其他巴尔干国家对乌克兰危机没有特定的反应。

(二)在军事方面

    乌克兰危机爆发后,中东欧国家纷纷表示要增加国防预算,加快军事现代化的步伐,并向北约军事行动提供装备和各类军事人员。波兰宣布在近期内将国防预算从占GDP1.9%提升至2.4%,提供4架米格-29在波罗的海上空进行巡逻。匈牙利宣布从2016起到2022年,将国防预算从占GDP0.8%增加到1.39%扩大北约在匈牙利的空军基地,20152018年间派战斗机在波罗的海巡航,并准备参加北约在波罗的海的军事演习捷克政府表示,将把国防预算从目前占GDP1.1%提升到2020年的1.4%、派战斗机参加波罗的海巡航,派出150人和运输直升机参加北约的快速反应部队。斯洛伐克计划到2020年将军费从现在占GDP1.1%增加到1.6%,在国内建立一个军事后勤中心,参加北约在波兰什切青的指挥中心 但在是否按照北约纽波特首脑会议的安全倡议,在北约东部成员国的东部边界部署武装力量问题上,维谢格拉德集团国家存在分歧。波兰表示准备接受北约的军事部署而捷克、斯洛伐克和匈牙利三国认为,北约加强成员国东侧的军事部署会导致东西方之间的紧张情绪。维谢格拉德集团国家还表示要进一步加强防务合作。罗马尼亚在2014年增加军费2.18亿美元(占当年GDP总额的0.2%),欢迎美国向设在罗马尼亚黑海附近的军事基地增派175名海军陆战队员。

 

2              2012年中东欧国家军费开支一览表

国家

GDP比重(%

美国

4.4

欧盟

1.5

爱沙尼亚

2.3

塞尔维亚

2.2

波兰

1.9

克罗地亚

1.7

捷克

1.1

斯洛伐克

1.1

罗马尼亚

1.2

斯洛文尼亚

1.6

保加利亚

1.5

立陶宛

1.4

拉脱维亚

1.4

波黑

1.3

匈牙利

0.8

阿尔巴尼亚

0.8

马其顿

1.7

黑山

1.8

资料来源:SIPRI Yearbook 2013,数据由各国国防部提供,根据2010年美元汇率进行计算。

 

(三)在经济制裁方面

    虽然不少中东欧国家参加了欧盟对俄罗斯的前两轮具有象征性的经济制裁,但在是否对俄罗斯采取更严厉的措施问题上,中东欧国家之间存在不同意见。波兰和波罗的海三国坚持要对俄罗斯采取更严厉的制裁,而捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、匈牙利等中东欧国家与老成员国中的德国、法国、奥地利和意大利一样,出于经济考量,在是否支持和参加新一轮对俄罗斯制裁问题上犹豫不决。

捷克总理呼吁,在实施新的经济政策之前,欧盟应该倡议同俄罗斯进行政治谈判,以打破威胁和暴力的怪圈。他认为,迄今为止,制裁没有达到积极的效果,扩大制裁会打击捷克经济,而且会让其他国家乘虚而入,使捷克在冲突结束之后不能重返俄罗斯市场。他强调,应该保护捷克的出口商,特别是那些同俄罗斯市场有关系的机械和重工业的出口商斯洛伐克政府表示,如果多数成员国支持对俄罗斯制裁,斯洛伐克也不会抵制,但希望范围有限,在制裁名单上不包括在斯洛伐克的俄罗斯联邦储蓄银行。斯洛伐克还认为,欧盟应该放弃制裁,因为制裁俄罗斯导致紧张情绪升级,使得外交解决更加困难。欧盟应该支持在乌克兰停火,支持政治解决危机的努力,维持同俄罗斯“开放和密集的对话”而且,早期的制裁已经使斯洛伐克的农业食品行业遭受损失,欧盟其他成员国的水果和蔬菜大量涌入了斯洛伐克。

匈牙利政府致力于同俄罗斯发展关系,质疑欧盟制裁俄罗斯行动的有效性和合理性。匈牙利认为,制裁俄罗斯会使匈、俄经济和能源关系受损。匈牙利试图说服欧盟不要禁止所有公司从俄罗斯银行借贷,因为这将使帕克什核电站项目无法进行。

在中东欧国家中,波兰和波罗的海三国坚定地参与对俄罗斯的制裁。这些国家也遭到俄罗斯的反制裁。波兰经济学家认为,俄罗斯的反制裁不会对波兰的宏观经济产生严重影响,但农业少数部门和食品加工业会面临巨大的压力。20141月,俄罗斯以在立陶宛发现非洲猪瘟为由,禁止欧盟成员国向俄罗斯出口猪肉。同年81日,俄罗斯又以卫生条件恶劣为由关闭了俄罗斯与波兰的水果和蔬菜边贸市场。该市场2013年的贸易额为3160万欧元,其中,苹果贸易占90%。因苹果出口受阻,波兰将损失5170万美元。波兰副总理别霍辛斯基估计,相互制裁将使波兰经济下降0.6%,而波兰政府原计划2014年的经济增长率为3.4%

乌克兰虽然不是波罗的海三国的主要贸易伙伴,但波罗的海三国同其他中东欧国家一样,也感受到乌克兰危机和对俄罗斯制裁带来的影响。立陶宛经济学家认为,乌克兰危机很可能导致立陶宛经济增长减少10%。拉脱维亚和爱沙尼亚也大致如此。如果欧盟对俄罗斯实施新的制裁,三国的经济会遭受新的冲击。

(四)援助乌克兰

    中东欧国家援助乌克兰主要体现在两个方面,其一,由斯洛伐克向乌克兰反向输送天然气;其二,维谢格拉德集团国家宣布在各领域援助乌克兰。2014428日,斯洛伐克和乌克兰签署了从斯洛伐克向乌克兰反向输送天然气的协定。同年92日,斯洛伐克正式向乌克兰输送天然气,年供气能力为100亿立方米。20141216日,维谢格拉德集团宣布,建立维谢格拉德集团援助乌克兰基金,并将在四个领域向乌克兰提供援助:斯洛伐克将在能源安全和安全领域提供援助;捷克将帮助乌克兰建立公民社会、改善传媒和教育;波兰帮助乌克兰进行公共财政改革;匈牙利对乌克兰的中小企业提供支持爱沙尼亚中间党领导人萨维萨尔表示,只有当基辅和西乌克兰恢复秩序之后,才能向乌克兰提供援助。

时至今日,乌克兰危机依然在变化之中,中东欧国家对乌克兰危机的立场也会随之变化。但无论如何,乌克兰危机不仅成为欧盟和美国的战略联盟的试金石,也是对欧盟成员国能否形成共同外交和安全政策的考验。随着乌克兰危机的发展,以及欧盟和美国对俄罗斯战略威胁评估的变化,中东欧国家也将借此检验其在新的战略博弈中的地缘政治和地缘经济利益,重新定位在欧盟和北约中的地位与作用

 

 

 

 

 


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