乌克兰如何前行?

2016-05-27

2014年,乌克兰举行了总统和议会选举,领导集团以新面貌示人,国内政局发生了转折性的变化。新领导集团如何解决东部冲突,克服经济危机,确定国家发展方向,这不仅关系到乌克兰的国家命运,而且涉及到地区安全。本文想就这些问题做一肤浅的探讨。

 

选举结果与议会政治力量变化

 

2014年10月26日,乌克兰进行议会选举。根据乌克兰法律规定,此次议会选举采混合选举制,在总共450个议席中,一半议席按照政党“比例代表制”选举产生;另外一半议席则在“单席位”选区中选举产生。在26日的选举中,全国225个“单席位”选区中有198个选区参加投票。另27个选区设在克里米亚和塞瓦斯托波尔及顿涅茨克州和卢甘斯克州,没有进行投票选举。全国投票率为52.4%,利沃夫州的投票率达到了70%,顿涅茨克州和卢甘斯克州分别为32.4%和32.9%。乌克兰东部地区的投票率明显低于乌克兰中部和西部地区,如德萨州为39.5%、赫尔松州为41.4%、尼古拉耶夫州为43.8%、哈尔科夫州为45.3%。这一情况表明,亲欧洲的政党在西部地区有效地动员选民参加投票。而东部地区的大多数选民处于冷漠的状态,虽然有29个政党参加了议会选举,但东部选民没有看到能够代表自身利益的政党。

11月12日《乌克兰之声报》公布议会选举结果,进入乌克兰议会的政党有:亚采纽克领导的“人民阵线”,得票率为22.14%,该党由亚采纽克和图尔其诺夫领导,领导层中还有乌克兰第号人物,曾任国家安全与防务委员会秘书帕鲁比伊和内务部长阿瓦科夫。该党为亲西方政党,目标是建立欧洲乌克兰,优先方向是实现欧洲大西洋一体化和恢复乌克兰领土完整。对顿涅茨克和卢甘斯克奉行比总统更加强硬的政策。另外,“人民阵线”反对与俄罗斯妥协,主张与俄罗斯强硬对抗,要求乌克兰实行去俄化和乌克兰俄语居民乌克兰化的政策。

“波罗申科联盟”,得票率为21.82%,该党于2014年8月末以总统党为基础建立,后克里科领导的“打击党”加入并主持该党竞选活动。

 “自助”党,得票率为10.97%,该党由利沃夫市长萨多维领导。该党获胜出乎大多数专家的预测,“自助”党为亲西方政党,主张乌克兰走欧洲一体化发展道路,放弃不结盟地位,要求发展地方自治。该党拥护中央向地方下放更多的权力和金融资源。该党竞选人中的第二号人物谢缅琴科为“顿巴斯”志愿营营长,参与了乌东南部地区的“反恐行动”,该党的票仓在西部地区。

“反对派联盟”,得票率为9.43%,由原来的地区党成员组建,主要领导人为勃伊科,此人在亚努科维奇任总统时期曾任燃料和能源部部长。该党的主要资助人为著名的顿涅茨克寡头阿赫梅托夫。“反对派联盟”在对俄关系方面比其他政党持更具建设性的立场,但不能算是亲俄政党。该党主张停止乌克兰东南部的流血,对枪杀平民的人追究法律责任,扩大地方权力,起草顿巴斯复兴计划。该党在支持乌克兰欧洲一体化方针的同时,主张维持国家的不结盟和中立化地位。该党的选民主要来自顿巴斯地区,在顿涅茨克州获得38.8%的选票,在卢甘斯克州获35.4%选票、在哈尔科夫州获32.2%选票、在第聂伯彼得罗夫斯克州获24.3%选票、在扎波罗热州和其他州获22.2%选票。当然,该党在26日的选举中获得的支持率已不能与地区党昔日的成绩相比,这在很大程度上与克里米亚和受武装力量控制的顿涅茨克和卢甘斯克地区没有参加投票有关,但更主要的原因是地区党内的腐败行为所致。

“激进党”,得票率为7.44%,该党领导人为利亚什科,此人以激进的民族主义和平民化政策著称。2014年3月他曾向乌克兰议会提交法律草案,要求中断与俄罗斯的外交关系、乌俄间实行签证制度、禁止共产党和地区党、呼吁欧盟禁止持有俄罗斯护照的克里米亚人进入欧盟。乌东南部战事发生后,利亚什科建立了本党领导的特种营参加“反恐行动”,并亲自赴前线参战。“激进党”的支持者主要来自年轻人,并得到佳格尼博格领导的“自由党”中部分成员的支持。

季莫申科领导的“祖国党”,得票率为5.68%。该党支持率大幅下降的主要原因,首先是2014年该党中的主要政治力量,如亚采纽克、图尔其诺夫、阿瓦科夫等退出了“祖国党”。其次是在竞选活动中,季莫申科从激进的亲西方立场批评波罗申科总统,认为要尽快放弃不结盟地位,加入北约,同时批评总统解决东南部危机的和平计划,主张对顿巴斯采取更加强硬的政策。

未能进入议会,但拥有一定影响力的政治力量有:佳格尼博格领导的“自由党”(获4.7%选票)、乌克兰共产党(获3.9%选票)、季吉普科领导的“强大的乌克兰”(获3.1%选票)。  

综上所述,现乌克兰议会形成了以亲西方和民族主义力量占主导地位的政治格局,议会政党力量关系出现了全新的局面。第一,波罗申科政党的支持率与总统选举时相比有所下降(在总统选举中,波罗申科获得54.7%的选票)。主要原因是总统没有获得选民期待的军事胜利,也没能保证选民期待的国内和平。第二,美国因素对乌克兰国内局势的影响比尤先科执政时期还要大,美国已有能力控制乌克兰领导层的权力之争。第三,季莫申科的支持率更低,从总统选举时的12.8%降至5.5%。季莫申科的政治前途复杂,当前她显然没有进入决策层。季莫申科曾是社会平民的代表,现在是激进平民的代表,但在这方面,新兴力量比季莫申科的形象更好。第四,议会选举结果证明,乌克兰国内形成两支反对派,一是“广场反对派”,代表对新政权不满情绪的民众,但他们不会支持反对派联盟或共产党。另一支是没能进入议会的政治力量,他们支持“反广场力量”,这部分人支持反对派联盟、共产党和“强大的乌克兰”。第五,本届议会中形成了三个集团:叶列麦耶夫集团(约30名议员)、受到科罗莫伊斯基支持的霍蒂恩内克集团、日瓦尼亚集团(2025名议员),前两个集团都致力于在议会中加强“经济发展派”的力量,在一定程度上可以理解为,新议会组成更多地代表了科罗莫伊斯基的利益。上述集团是否会对议会决策产生影响,还有待观察。第六,共产党未能进入议会,证明乌克兰社会对传统政治力量的厌烦情绪,期待出现新的政治力量,这是来自利沃夫“自助党”成功进入议会的根本原因。第七,在乌克兰议会选举中,主要的外部赢家是美国。纽兰在议会选举前访问乌克兰时提出的三个要求(共产党不能进入议会、新议会不能实行一党多数、议会中要有反对派)全部兑现。

 

新领导集团的治国政策

 

根据议会选举结果,乌克兰议会议席分配如下:“波罗申科联盟”获得132个议席,“人民阵线”获得82个议席,“自助党”获33个议席,“反对派联盟”获29个议席,“激进党”获22个议席,“祖国党”获19个议席,自由党获6个议席。2014年11月15日,“波罗申科联盟”、“人民阵线”、“激进党”、“自助党”、和“祖国党”组建议会五党联盟,并于11月21日签署并批准联盟协议,继而组建政府,亚采纽克出任新一届政府总理。

这届新政府不同于以往,启用了三位外籍部长。他们是经济发展和贸易部长,由立陶宛人阿勃拉马维丘克担任,其妻为乌克兰人,近几年一直居住在基辅。此人是瑞典“东方投资公司”的合作伙伴,该公司已向乌克兰投资了2亿美元。卫生部长由格鲁吉亚公民克维塔什维利担任,他于1992年结业于第比利斯国立大学历史系,在美国获得硕士学位,曾在驻阿塞拜疆、立陶宛、乌克兰、亚美尼亚和塞尔维亚等国的国际组织中任职。2008年担任格鲁吉亚卫生部长,2010年任第比利斯国立大学校长,2013年辞职出国。金融部长由乌克兰裔美国人亚列西科担任,她在芝加哥长大并在美国完成学业。1992至1995年曾主持美国驻乌克兰使馆经济处的工作。1995年主持对乌中、小企业的投资工作,2006年亚列西科成立了自己控制的公司,筹集了1.32亿美元。此后一直在乌克兰金融领域工作。

普遍认为,联盟协议是乌克兰进行改革的基础文件,其中确定了国家经济发展战略,提出了一系列乌克兰欧洲一体化中的重要优先发展方向。在对外政策方面,联盟协议明确提出,乌克兰放弃不结盟地位、实行欧洲一体化、谋求加入北约的政治方针。联盟协议还规定,恢复对克里米亚地区的国家主权是乌克兰对内对外政策的战略目标之一。根据联盟协议,摆在执政联盟面前的首任务是2015年6月1日以前,乌克兰按照欧洲模式建立现代化的政治和社会机构。要实现这一目标,乌克兰需要在以下领域进行改革。首先是进行预算改革,按欧洲标准起草2015年预算法,并保证每一位公民可以在互联网上阅读全文。其次是向地方放权和对强力部门及执法机构进行改革。再次是税改,减少税种和行政干预。最后是司法改革和土地关系改革。

就其经济内容来说,联盟协议还不能视为乌克兰今后发展的纲领性文件。首先,联盟协议明确了一系列有关乌克兰欧洲一体化方针的优先方向,但在经济政策方面的措施尤为薄弱,特别是对于市场经济中的关键问题——土地市场问题延续了旧议会的一贯作法,避而不谈。其次,联盟协议中对宏观经济政策阐述不清。再次,联盟协议中专门谈了农业政策,但却没有相应的工业政策的基本构想,只是强调了军工企业、航空领域、飞机制造、能源体系在乌克兰经济发展中的重要性。在乌克兰与欧盟自由贸易区协议生效以后,乌克兰实行何种工业政策的问题仍然没有解决。最后,劳动关系民主化仍然是没有解决的问题。

乌克兰第8届议会组建之后,面临四大关系国家命运的问题。第一是寻求国际援助,克服经济危机;第二是维护国家领土完整,解决东部地区武装冲突;第三是选择适当的国家经济发展模式;第四与俄罗斯实现关系正常化。其中最严峻的问题是国家经济恶化根据乌克兰国家经济发展和贸易部的数据,2014年乌克兰国内生产总值上半年下降5%,格里夫纳贬值30%。工业生产2014年4月与比下降6%化工部门4月生产下降11.2%,全年下降23.3%机器制造业为-8%,全年为-18.9%,冶金业为-2.3%,年度为-12.8%,轻工业为-6.6%,年度为-14.9%和石油加工产品4月下降7.7%,年度为-10.1%。因此工业只能保证国家财政收入的40%。2014年前11个月,国内零售贸易与2013年相比下降7.5%,这一数据甚至比20082009年经济危机时期还差,2009年零售贸易总额下降了6%。2014年11月,乌克兰食品和饮料零售额与2013年同比下降17.9%。

乌克兰经济危机的主要原因与顿巴斯地区局势有关,顿涅茨克和卢甘斯地区曾是国家财政收入的重要来源地。但目前上述两个地区基本脱离了中央政府的控制,短期内难以收复。东部地区内战加剧了经济危机,战争摧毁了东部地区的基础设施,企业和煤矿停工,而且战争需要大把的银子来支持,武装冲突的后果是顿涅茨克和卢甘斯克的事实独立。在乌克兰议会选举中,顿巴斯地区设立了32个选区,其中14个选区确定不参加乌克兰议会大选顿涅茨克州的21个选区中确定有8个选区不参加投票,而卢甘斯克的11个选区中有6个选区不参加投票,上述地区均受到分离势力的控制。收回对东部地区的控制权同时,又能够稳定国家经济形势是摆在乌克兰新议会和政府面前的难题。

为应对国内经济危机,2014年12月11日,乌克兰议会通过亚采纽克政府提出的《20152016年政府行动计划》。该计划规定,在2015年上半年,政府管理机构的数量从56个减少到28个,同时缩小职权范围。2015年乌将通过新的国家公务员法,规范公务员的行为,精减机构,国家机关工作人员减少10%。从2016年起,乌克兰各级官员的职责要求以欧盟标准为衡量标准。

2015年国家还将计划下放地方部分预算和税收权力,财政下放也意味着责任的下放。政府还将根据《乌克兰与欧盟联系国协》的要求实行1500项新标准,废除所有苏联遗留的标准。

但《政府行动计划》中没有涉及部门改革,如医疗、教育、农业、能源等。政府承诺与新形势下的腐败行为作斗争,将公布国家公职人员的财产信息。2015年政府计划成立国家反腐败预警处和国家反腐败局,对司法系统进行根本性的改革。

为应对经济危机,乌克兰政府主要采取节流措施。2015年国家预算政策大幅限制社会支出,该政策的负面影响是导致国内消费乏力,加快经济下跌趋势,同时为社会不满情绪造了土壤。国家预算减少的主要部门为:

第一,教育。中学教育年限从11年减少到9年,取消免费教育制度,取消学校的助学金制度,不包括孤儿等需要国家救助的人群。可节约12.553亿格里夫纳。

第二,提高退休年龄,男女退休年龄均提高到65岁。暂停实行养老金指数化措施,降低特殊养老金(军人和科研人员)水平,可减少28.798亿格里夫纳。削减军人家属补助金8.933亿格里夫纳。

第三,对切尔诺贝利新划定幅射污染区,可少支出9.02亿格里夫纳。除了残疾人,取消对切尔诺贝利人的所有优惠待遇,总计415.90亿格里夫纳。

第四,医疗,实行有偿服务,停止部分医药的补贴制度。

第五,金融机构裁员3%,可节省63.386亿格里夫纳。

2015年乌克兰经济面临严峻的形势,政府不得不削减预算支出,但将力保安全和国防预算支出,这方面的预算将不少于国内生产总值的5%。

 

明斯克协议与顿巴斯地区形势

 

乌克兰东部顿巴斯地区的顿涅茨克和卢甘斯克控制着1.6万平方公里(不到乌克兰领土面积的3%),人口约为450万(约占全国人口的9%)。顿巴斯地区有93个煤矿,由于战事,只有24个煤矿正常开工,还有60个维持性运营,7个煤矿被完全摧毁。为实现和平,2014年9月5日,相关各方签署明斯克停火协定。该协定的主要内容:第一,乌克兰东南部的武装组织停止在顿涅茨克和卢甘斯克的进攻行动。第二,乌克兰武装力量撤到射击距离以外。第三,对遵守停火的条件进行全面和客观的国际监督。第四,禁止运用空军攻击冲突区内的平民区。第五,无条件交换被俘人员。第六,开通人道走廊用于难民迁移和获得人道主义援助物资。第七,保证工兵营修复被破坏的道路和基础设施。根据该协议,顿巴斯三分之一的地区(13个区),包括顿涅茨克和卢甘斯克将在乌克兰版图内获得特殊地位,地区政权可独立支配地方预算、自行管理财产和土地。根据明斯克协定,在顿巴斯地区划分为5个安全带,由欧安组织派出35名工作人员与乌俄两国代表共同监督停火,在整个顿巴斯地区共派出350名监督人员。

明斯克协定签署之后,乌克兰议会于2014年9月16日通过《顿涅茨克州和卢甘斯克州某些地区自治特殊程序法》和《关于不追究和惩罚参与顿涅茨克和卢甘斯克事件者责任法》。《顿涅茨克州和卢甘斯克州某些地区自治特殊程序法》规定,顿巴斯的数个区域获得为期3年的自治区地位;在公共和私人交往中可自由使用俄语和其他语言;在教育、传媒、国家和地方权力机构活动、司法、经济和社会活动中实行自治。每年中央政府以“国家目标计划的形式向该地区投资,避免预算减少;自治政府与中央政府各部门签署地方发展计划协议;地方自治权力机构的职责将移交给2014年12月7日选举产生的新的地方权力机关。

虽然2014年9月5日签署了明斯克协,启动了和平进程,9月16日乌议会通过“特别程序法”,9月19日签署了明斯克备忘录,但乌克兰东南部地区仍然战事连连,明斯克协议并没有得到很好的落实。顿涅茨克和卢甘斯为实现所控领土内权力合法化,建立能够与乌政府就地区地位和国家体制进行谈判的合法政府,不顾明斯克协议规定,于2014年11月2日举行地方议会选举。他们向基辅提出以下要求:承认他们的特殊地位;乌军方停止军事行动;进行自由选举;承认俄语国家语言地位;当地武装编制享有特殊地位;有权任命法官;有权决定深化与俄罗斯和关税盟的经济一体化。

乌克兰总统和政府认为,东部地区擅自改变地方议会选举时间破坏了明斯克协议,破坏了乌克兰法律规定(关于在顿涅茨克和卢甘斯克一些地区地方自治临时程序法中规定12月7日举行地方选举),表示不承认这一选举结果。联合国、“G7”集团、欧盟和美国的领导人均声明不承认乌克兰东部地区于11月2日举行的议会选举结果。之后,波罗申科总统签署命令,取消顿涅茨克和卢甘斯克自治特别程序法并宣布对这两个州进行经济封锁。

在预定于2015年1月15日在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳就落实明斯克协议举行乌克兰、俄罗斯、德国和法国四方会谈的计划失败以后,乌克兰东部地区局势发展前景更加模糊不清。首先,顿巴斯地区没有乌克兰的国家部队驻守。其次,当地没有乌克兰的安全部队和执法机构,而是地方武装建立起的权力机构。再次,地方行政机构中没有中央官方代表和观察员,也没有民选的议员。最后,当地的企业或破产或并入俄罗斯企业。因此,乌克兰中央政府无法对顿巴斯地区进行有效控制。同时,顿巴斯地区一直自认为是乌克兰经济的重要支,理应在乌克兰国家政治生活中获得主要的话语权。在亚努科维奇和地区党的长期经营下,该地区习惯于在国家政治生活中享有特殊地位。不过,这一切随着亚努科维奇逃往国外而终结,他们不甘心退出政治舞台,在俄罗斯的支持下试图诉诸武力夺回失去的权力。但是,顿涅茨克和卢甘斯克地方武装力量(俄罗斯联、顿涅茨克人民军、卢甘斯克近卫军等)都不具备足够的组织力量和经济资源国家军队进行长期的因此顿涅茨克和卢甘斯克地区很难实现独立。与“德左”、阿布哈兹、南奥塞梯地区相比,东部地区没有明确的民族特征,当地的武装分离分子主要是俄罗斯公民或是出生在乌克兰各地的俄族人及对乌克兰新政权不满的人,同时东部地区缺少领袖式的精英和管理人才。而且,俄罗斯还不打算正式承认顿涅茨克和卢甘斯克的独立地位。

对顿涅茨克和卢甘斯克武装力量,乌克兰政府持强硬立场,拒绝向该地区派驻维和力量,以避免形成“德左”地区的状况。对于通过乌克兰实行联邦制解决东南部地区冲突的建议,波罗申科总统多次明确表示,任何关于乌克兰国家的主权、领土完整、独立的问题都不能列入日程,乌克兰是单一制国家,没有什么联邦化。在波罗申科提出名为《2020年战略》的乌克兰改革计划中,明确指出了基辅与卢甘斯克和顿涅茨克的关系,即顿巴斯没有任何“特殊地位”,“只有地方管理特别制度,必须服从中央政府管理。乌克兰总统和政府的立场得到了乌克兰绝大多数公民(86.2%)的支持,他们反对顿涅茨克和卢甘斯克以任何形式独立,38.1%的顿巴斯地区居民不承认地方武装力量政权的合法性。

乌克兰独立近25年之际,终于确定了国家的欧洲发展方向,但为此付出了高昂的代价。2015年将是乌克兰极为艰难的一年,国家发展面临诸多的未知数。

 

                                                顾志红

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