安全地区主义视野中的上海合作组织

2011-11-30

    【内容提要】安全地区主义已成为当代国际关系中的一个现象,它在处理地区安全方面发挥着越来越大的作用。本文以安全地区主义为视角,利用冲突管理的模型,即国际冲突理论学者所建立的冲突管理分析框架6要素,探讨上海合作组织如何在解决地区冲突中发挥作用及其今后发展的方向。
    冷战的结束和全球化促使世界秩序正朝着超越主权的方向发展,后主权政治的理性假设是为了在跨国治理结构中解决安全问题。虽然人的安全仍然是安全领域关注的焦点,但安全自身已经变得非常复杂。致命的威胁可能来自不同的方向,以及不同发展水平的国家。维护地区和平的目标是为了防止地区冲突的扩大,而地区冲突管理却越来越趋向于国际化(国际合作)、地区化(地区主导)。
    安全合作一直是上海合作组织(以下简称上合组织)的两大支柱之一。通过安全合作,在“上海五国”时期上合组织成员国逐步解决历史遗留的边界问题,实现了边境地区裁军。从1998年开始,上合组织把安全合作的重点转向反恐等非传统安全领域,进入新世纪后,打击“三股势力”、跨国犯罪、毒品走私等非传统安全领域逐渐成为上合组织安全合作的重心,并取得一定的成绩。不过,中亚安全角势的复杂多变为上合组织提出了更高的要求,尤其在地区冲突管理方面,上合组织缺少有效的解决方案。从“安集延事件”、俄格冲突、2010年吉尔吉斯斯坦南部暴力冲突等事件上,我们可窥见一斑。目前,在阿富汗问题上,上合组织已开始面临严峻的挑战。在2010年7月召开的阿富汗问题国际会议上,阿富汗政府提出的“安全责任转移”建议已获得与会70多个国家的认可。但是,阿富汗政府是否能控制局面,存在很多不确定性,而通过多边合作来预防不确定性恶化是一条比较有效的途径,为此上合组织需要考虑在阿富汗问题上适度参与。上合组织尽管有自己的战略优先次序和战略考虑,但作为地区性组织,如果不在地区冲突中发挥一定的作用,将可能会影响自身的未来发展。本文旨在以安全地区主义理论为视角,通过理论与经验性的分析,探讨安全地区主义中上合组织的安全合作,以及根据冲突管理的6个要素,讨论上合组织如何运用冲突管理在解决中亚地区安全问题上发挥作用。
    一、安全地区主义与上合组织的安全合作
    地区主义是冷战后国际格局的主要表现之一。虽然地区主义的直接推动者是国家,但地区化是形成地区的一种复杂的过程。地区化的形成需要“一致性”作为条件,“一致性”一般被称为“地区性”水平。更高程度的“地区性”和地区特征也意味行为体或角色的能力,尤其是在应对安全方面的能力。低水平地区性意味着将受到外界更多的冲击,安全领域是评价地区性水平的最好指标。一个高水平的“地区性”也意味着其安全政策可以延伸到其他地区,甚至影响世界秩序。安全问题的地区化是伴随着地区主义的产生而产生的,于是安全地区主义就成为国际安全研究中的一种新方法。
    安全与地区主义可以通过不同的方式联系起来。但是由于安全的内涵和侧重点不同,因此不可能在这方面划分得非常细致。不过在一些情况下,地区主义可以根据安全的管理形式、安全的复杂性以及安全与地区是垂直还是横向的关系联系在一起。最后,地区内部安全、突变的地区环境、世界秩序、地区性组织对冲突的管理等等方面,也可以把安全和地区主义联系在一起。总之,安全地区主义是指国家和其他特定地理区域的行为体或正在形成的地区性行为体试图通过地区内外合作而建立的一个安全共同体,改变因冲突产生的区域间和跨地区的国家安全关系。安全地区主义也包含了新时期安全观的变化,即注重人的安全,但对国家主权也提出了挑战。虽然全球和国家层面仍然是解决安全问题的主要渠道,不过,作为趋势而言,通过特定地区制度化解决安全问题已成为一种国际共识。


    严格意义上讲,中亚地区主义发展较慢,地区化水平较低,地区性安全框架尚在发展之中。尽管中亚地区主义发展较慢,但地区主义发展的基础较好,区域性或区域间性质合作机制较多。如中亚地区性的有中亚经济共同体、中亚安全与合作论坛、中亚经济论坛、伊塞克湖论坛等;区域间性质的有独联体、独联体集体安全条约组织、上海合作组织、亚洲相互协作与信任会议、北约和平伙伴关系计划、突厥语国家高峰会议、欧亚经济共同体、中西亚经济合作组织、日本与中亚国际论坛、里海油管财团组织等。中亚地区合作的直接动因可以从国家安全的角度来思考。一是中亚国家通过国际合作利用力量平衡的功能减少威胁,同时增强自己的国际影响力;二是中亚国家通过国际合作利用搭便车的功能既可提高安全水平,也可以获利。当然,力量平衡功能和搭便车功能也有缺陷。权力虽然是一种重要的因素,但不是唯一的,国家选择国际合作是基于对威胁的回应,所以政治家决策的立场需要考虑所有不同层面的威胁。为了降低威胁,国家安全战略也随着地理位置的远近不同而不同。在地理位置最近的地方,国际合作是最好的安全政策。因此,出于务实的考虑,中亚国家选择地区合作来解决潜在的安全问题,这也是上合组织成立的主要目的。特别是由于上合组织的存在,中俄在中亚成为同事和伙伴,这最大限度地减少了两国在中亚可能的猜疑和冲突。
    上合组织安全地区主义与地区主义并行发展,通过安全合作上合组织提高了地区一致性,强化了身份认同,促进了地区主义的发展。反恐是上合组织安全合作的重点内容之一,“上海五国”时期通过了具有反恐内容的《阿拉木图声明》,建立了比什凯克小组;2001年上合组织成立时签署了关于打击恐怖主义、极端主义和分裂主义的“上海公约”等。此后,上合组织启动了在安全、司法和执法领域的一系列会晤机制。出于打击“三股势力”的需要,2005年7月上合组织成员国签署了《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》,确定了联合反恐的主要宗旨、原则、主要方向、合作方式及落实机制。此外,在上合组织安全框架下,成员国还举行了近10次双边和多边反恐军事演习。演习部门涵盖了军方、地区反恐机构、国内安全部门等,通过演习完善了联合反恐作战运行机制,提高了成员国联合反恐作战的能力。打击有组织跨国犯罪也是上合组织安全合作的内容。基于历史和现实的原因,有组织跨国犯罪是长期困扰中亚各国的毒瘤,不仅扰乱中亚国家的社会秩序,且因毒品走私、非法移民、洗钱等破坏中亚经济秩序,被上合组织秘书长努尔加利耶夫称为与恐怖主义、分裂主义和极端主义并行的“第四股势力”。有鉴于此,上合组织于2004年6月签署了《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的决定》,把打击“第四股势力”列入了安全合作的内容。随后在2005年上合组织阿斯塔纳峰会上确定,本组织应在打击国际恐怖主义框架内解决消除恐怖主义的物质基础的问题,首先要打击走私武器、弹药、爆炸物和毒品,打击有组织跨国犯罪、非法移民和雇佣兵活动。特别要注意防范恐怖分子使用大规模杀伤性武器及其运载工具,防范信息恐怖主义。并愿积极参与在阿富汗周边构筑“反毒带”的国际努力,参与制定并实施专门计划,帮助阿富汗稳定社会经济和人道主义形势。2007年,上合组织还与独联体集体安全条约组织签署合作备忘录,在打击“三股势力”、非法贩运毒品和武器等跨国有组织犯罪方面建立了安全合作关系。2008年,上合组织成员国元首理事会第八次峰会签署的《上海合作组织成员国政府间合作打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》,表明了上合组织打击国际有组织犯罪的决心和采取具体的行动。为了落实《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》,2009年3月达成了上合组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划。为了加强打击有组织犯罪的广度和深度,2010年6月上合组织元首宣言表示,愿同其他国际和地区机构相互协作,呼吁国际安全援助部队在禁毒领域同上合组织成员国开展合作。
    安全问题的国际化,使以国家为中心的冲突管理方式越来越不适用,安全将被集中到地区性安全组织手中,国家将被锁定在一个更大的地区和区域间结构中,重塑自己的行为。客观地说,上合组织已经为中亚地区安全做出了不少贡献。但是,上合组织面临的难题是在解决地区安全问题时如何维护国家主权的问题?如何合法地、有效地进行地区维和行动,控制地区冲突的“外溢”?为此,本文将重点讨论上合组织如何通过有效的冲突管理提升地区安全水平,进而实现更高层次上的地区安全合作。


    二、地区安全冲突管理与上合组织
    尽管有中国、俄罗斯两个大国参与,上合组织在处理地区安全问题的表现与国际社会的期望还存在差距。牵制上合组织在地区安全问题上发挥更大作用的因素很多。首先,上合组织目前缺乏解决地区冲突的能力;其次,由于安全问题外溢的局限性和呈水平化,安全地区化已是上合组织需要面对和考虑的问题;第三,引发中亚地区冲突的变量很多,如国内政治经济结构、地区周边环境、区域外部势力的强势介入等等,需要地区内国家凭借集体协调合作来处理。
    与预防外交相比,在处理地区安全问题上,冲突管理是较佳的选择,因为预防外交的出发点是阻止冲突的发生,且需要相当高的成本和精力,更不用说冲突后重建的费用。而冲突管理既是在冲突预防一旦失效之后的补救措施,又是冲突解决方案难以达成之前的管理策略。冲突管理不仅可以补救冲突预防的失败,还可以为冲突成功的解决创造条件。国际冲突理论学者比约恩•赫特耐曾根据“冲突周期”理论建立了冲突管理的分析框架,该框架由早期预防、预防外交、对外干预模式、和平解决办法、冲突的解决、冲突后的重建等6要素组成。本节将以此为基础分析上合组织如何通过冲突管理在中亚地区安全上发挥作用。当然我们探讨这个问题的前提条件是上合组织愿意并有能力在中亚地区安全问题上发挥作用。
    (一)早期预防。在冲突还没有开始的阶段,地区合作需要把安全地区主义和发展地区主义结合起来考虑,其重点是在发展的过程中努力消除引起冲突的根源,从而达到早期预防的目的。但是,如果地区角色性不强,这种目标就很难实现。推动地区发展是上合组织成立的动因之一。如2004年,上合组织比什凯克成员国总理会议批准了包括11大类、127项合作内容的计划。但是我们需要注意的是,在合作中,上合组织成员国之间的双边合作要多于多边合作,上合组织议论较多,实际操作能力较弱。导致这个问题的直接原因是上合组织地区角色性不强,即上合组织未能以一个地区安全组织的身份发挥作用。根据上合组织官方网站统计,截至到2010年6月,上合组织通过各类文件35份,其中宪章1份,各类宣言11份,声明7份,联合公报11份,公约1份,条约1份,其他3份。但是,这些文件基本是框架性的,具体可以落实的措施偏少。这说明上合组织一体化进程仍然比较缓慢,国际组织应有的功能也就很难发挥出来。而要想通过地区发展把产生冲突的因素消除在早期预防阶段,使冲突意识在国际合作中淡化,上合组织就必须加强自身建设。因此,上合组织目前需要把主要工作目标从原则转向具体问题,而不是仅把各国赞同的各项决议停留在纸面上,或者落实缓慢,这有悖于各国的期望。
    (二)预防外交。作为冲突管理的一个阶段,预防外交主要是“防止缔约方之间的纠纷,防止现有的争端升级为冲突,并限制冲突蔓延”。与早期预防不同的是,预防外交仅限于冲突已经较为明显,但在转化成暴力之前的阶段。 

 
    在预防外交上,上合组织在“上海五国”阶段就在边界问题、军事互信等方面取得一定的成绩。上合组织成立后,其预防外交的重点主要在于地区反恐合作方面。如签署了打击“三股势力”的“上海公约”,建立了地区反恐机构,并组织了联合反恐演习。针对阿富汗问题,上合组织组建了阿富汗联络小组;发表了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》及其《行动计划》,并开展了区域层次的磋商(2010年1月上合组织在莫斯科举行了副外长级阿富汗问题区域磋商)。其实自“9•11” 事件后,上合组织在维护阿富汗安全上一直起着辅助作用,可以说驻阿联军迄今在阿的8年是离不开上合组织的大力支持的。基于更深远的考虑,上合组织在阿富汗问题上可能会发挥更大的作用,那么预防外交对于上合组织的重要性就更是不言而喻的。但是,在国际维和行动方面,上合组织受到了制度上的牵制。众所周知,“互不干涉原则”是上合组织建立的主要原则之一,该原则在国家关系上满足了各个成员国的要求。但同时这一原则在一定程度上限制了上合组织履行预防外交的能力。此外,上合组织成员国外交行为重在维护双边关系,不利于具体问题的解决,这也影响上合组织更好地履行其安全职能。下面我们将探讨上合组织如何在符合成员国主权原则的基础上实施国际维和行动。

    (三)地区性国际维和行动。冷战结束后,随着地区主义的演进,地区行为体在冲突管理中的作用越来越重要,担当了越来越多的安全使命,且由于地区性国际组织成员国在文化和价值观上的相互交叉,对处理地区冲突也能产生一定的积极作用。作为一种形式,“地区性国际维和行动”首先对冲突各方是强制性,其次还与和平使命有关。基于联合国宪章的互不干涉原则,针对冲突,地区性国际维和行动其实是“从维持和平延伸到强制和平”的一个升级。此外,根据经验性认识,地区性国际维和行动其强制性更高和更持久,因为地区和平使命不仅仅是一个在有限的时间内履行的任务,而是出于整个地区长久利益考虑,需要肩负对严重危机永久解决的使命。
    致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定是上合组织的宗旨之一。但是,上合组织成员国除了向一些中亚国家提供人道主义物质援助外,并没有通过地区维和的手段来制止地区冲突或暴力的职能。原因是:中亚国家是新独立国家,国家主权意识较强,对外部力量干预内政相当敏感。中、俄两国是大国,不想也不需要通过国际维和解决国内问题,事实上国际维和极少在大国中实施。上合组织所以为更多国家所欢迎,其重要一点在于不干涉内政。不过,应该考虑上合组织是否可以通过联合国授权履行地区维和使命,且又不悖于上合组织宪章精神的问题。从长远来看,维护中亚地区安全秩序离不开上合组织,上合组织也不可能期待外部势力能长期在维护中亚地区安全上发挥更多的作用。因此针对中亚地区的安全问题,得到联合国授权的地区性维和行动可能是上合组织未来发展的形式,这样上合组织就不会拘囿于维护和平的口号,不仅能把自己维和的宗旨应用于实践,而且还能提升地区组织维护地区安全的合法性。
    (四)和平解决。和平协议意味着冲突的正式结束。签署和平协议目的是为了能够持久地从根源上解决冲突和对冲突的早期预防。事实上,很多和平协议不能维持的直接原因就是在冲突根源方面的争论。从许多表面原因上看,推动战争继续的因素是既得利益,也就是我们所说的战争发展过程中的“贪婪因素”。但是,这只是合理的“假定”,如果有机会让人们表达自己的声音,绝大多数生活在战争状态下的人们更希望和平。影响中亚地区安全的因素很多,其中费尔干纳的边界问题、跨界民族问题、水资源纠纷等问题都较为突出,这些因素多多少少对上合组织成员国之间的关系产生了负面影响,甚至有可能演变为地区冲突的诱因。为此,上合组织需要在对话议程加入此类内容(已有部分问题列入对话议程),在适当的时候设立调解机制,作为把此类问题推向全球层次(联合国)讨论的中介平台。


    (五)冲突的解决。冲突解决有两种可能发生的情况,一种是在冲突转化成暴力之前,另一种是在冲突后,在这里我们讨论冲突后的解决方案。一个和平解决方式可能包括适用的冲突解决原则,或者仅限于停火条件。在任何情况下,冲突的解决方式将通过某种形式的政治重建,比如在冲突方之间建立新的政治关系,典型的如族群关系的重建。如果我们排除强制性种族同化或者避免在国家建设中剔除其他少数族群,那么目前解决此类国内危机一般有三种政治途径。首先,宪政改革,修改倾斜的权力结构和在特定国家形成中建立权力分享的制度安排。第二,针对有组织的“种族清洗”和宪政改革的失败,肢解国家也是一种政治选择。但是,这种选择负面因素较多,特别是加深了国际无政府状态。第三,地区一体化,通过淡化边界为紧张的跨界族群关系提供一个解决方案。在族群冲突中,作为“调停人”,地区组织发挥的作用要比国家更显着。中亚地区主义的发展可以成为中亚地区的保护线,通过地区一体化建构一个综合安全体系。上合组织的前期工作已为地区一体化向更高水平的发展打下了一定的基础,如在反恐领域、金融领域、文化教育领域的合作。在2010年上合组织峰会上,打击恐怖主义和毒品贩运问题成为其地区安全的重点内容,此外还计划参与阿富汗经济重建,以及通过了《上合组织接收新成员条例》草案。这些行动已表明,上合组织已谨慎地向更高层次地区一体化方向发展。这样在上述的三种政治途径之中,只有第三种可成为上合组织的较佳选择。
(六)冲突后的重建。冲突后重建是一项巨大的社会系统工程。冲突重建不仅包括物质重建,而且还包括社会重建。同时,还需要外部力量参与其中,因为除缺乏资源外,地区行为体之间由于相互敌视和恐惧而无法发挥作用。所以,需要加强与外部干涉力量的联合,地区重建计划才有可能顺利实施。在地区重建进程中最重要的是通过合作把被摧毁地区社会经济、通讯网路、资源支持系统重新整合成为一个整体。

    上合组织尚没有在本组织框架内参与冲突后重建的实践。但是,目前它正在参与阿富汗的重建工作。各国不同程度地向阿富汗提供了援助,一些国家的公司还参与了阿富汗的项目建设等。不过,参与阿富汗重建都是以上合组织成员国的个体身份出现的,而没有以一个地区组织的形式出现。上合组织召开的阿富汗问题国际会议也更多是起到协调各方关系的作用。随着外部力量逐步撤离阿富汗,上合组织的作用会逐步增强。鉴于大多数成员国在打击毒品走私、非法移民、打击恐怖主义以及阿富汗重建上有相当多共识,上合组织可通过加强与联合国的合作,在联合国的指导下承担解决阿富汗重建等事务,通过参与阿富汗问题培育地区冲突后重建的经验,为以后独立行动打下良好的基础。
    三、小结:上合组织在地区冲突管理中的未来
    无论从哪个角度来看,上合组织在中亚地区的重要性是其他国际组织无法替代的,但是如果上合组织不加快发展,那么就存在被边缘化的可能。通过从安全地区主义的考察,我们应该认识到,上合组织要想实现更高水平的发展,提高地区冲突管理水平无疑是重要手段之一。上合组织应该考虑建立起一个地区冲突管理的制度框架,保证地区合作的顺利发展。同时,在安全地区主义的大框架中,上合组织还要重视发展区域间关系,通过跨地区制度合作为中亚地区构建更多的制度安全层次。因为在国际关系现实中,制度化的意义在于发生危机之时能提高国际组织处理危机的能力,是处理危机的充分条件。
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