德国默茨政府外交政策调整新动向

孙恪勤

【内容提要】2025年5月默茨政府执政后，在延续前任外交与安全战略转型的同时，也依据内外环境的变化，对外交政策进行了新的调整。其重点是在对国际环境作出新的判断基础上，调整了欧盟政策、大国政策和中等强国政策。这一调整既是对国际环境新变化的适应，带有一定的被动性和适应性的一面，也含有默茨政府提升德国地位和影响力的进取性的一面。从外交实践效果看，这些调整取得一定效果，但面临更多的困难和问题，包括一些重大的结构性问题。从总体上看，默茨政府对外政策的调整尚未定型，仍在变化、适应和调整进程中。

一、对国际环境深刻变化的再认知

2022年2月27日，时任德国总理朔尔茨在联邦议会发表声明，提出“时代转折”理念，认为俄罗斯对乌克兰特别军事行动对国际社会和欧洲安全秩序构成重大影响：旧的国际秩序不再有效，德国所借重的全球化时代、商业时代转向地缘战略竞争；欧洲再次面临“非和平”状态，俄罗斯与欧盟、北约的对抗将长期存在，欧洲安全秩序发生根本性变化；冷战后全球秩序面临解体和重构，国际社会将形成美西方、中俄、南方国家三种力量。为适应国际环境的变化，欧洲要和美国紧密合作，抗俄援乌，拉拢南方国家，维护和塑造美欧占据主导地位的国际秩序。

然而，特朗普第二任期开始后，美国对俄乌冲突的立场、对欧洲的政策、对世界秩序的看法都发生重大调整，对美欧关系形成严重冲击。在此背景下，默茨政府在延续前任对国际环境判断基础上作出新的判断，要点有：一是认为世界进入以权力政治为基础的大国政治时代，旧的以国际法为基础的国际秩序被严重的动摇。二是认为特朗普政府新的对外政策严重动摇了美欧合作基石。三是新的世界秩序仍充满变化和不确定性。四是欧洲应该顺应形势采取以权力为基础的外交与安全政策。这些判断成为默茨政府对外交政策作出重大调整的主要背景。

二、对外政策调整的三大重点

默茨政府在对国际环境新判断的基础上，对外交政策进行了重大调整。

第一，调整对美对俄政策。特朗普对欧美关系的冲击击碎了拜登时期美欧合作的基础。默茨必须面对这一难题，对德美、欧美关系进行调整。默茨与美国关系渊源颇深，自称是一位“坚定的跨大西洋主义者”。他就任后，外访首选美国，与特朗普建立了所谓特殊的信任关系。然而，默茨维护德美关系的努力受到特朗普对欧洲政策反复的碾压，双方在俄乌冲突、关税、欧洲战略地位与作用、格陵兰岛、美以伊战争等一系列重大问题上冲突越来越激烈。默茨不得不拉开与特朗普的距离，捍卫欧盟利益，强调“作为民主国家，我们是合作伙伴和盟友，而不是下属”，并在关税、美伊战争等问题上对特朗普提出批评。与此同时，默茨也深知目前欧盟离不开美国，尽力调解欧美关系，防止欧美关系“脱轨”。在默茨领导下，德国对美政策呈现“离不开、受不了、要自主、谋维系”的特点。

在特朗普调整对俄政策背景下，默茨政府迅速补位，加强德国在抗俄援乌进程中的“领导力度”。一方面强化与俄罗斯的对抗，将其视为安全防范的主要战略对手，推动欧盟出台第19、20、21三轮对俄制裁方案，支持欧盟向乌克兰提供900亿欧元贷款，强化北约对俄罗斯的战争准备。另一方面加大对乌克兰的援助，先后为乌克兰提供了约410亿欧元的双边民事援助以及约555亿欧元的军事支持，与乌克兰建立了战略伙伴关系，成为欧盟对乌克兰最大援助国。在坚持对俄强硬政策的同时，默茨政府也为自己未来与俄罗斯会谈留下余地。德国外长表示：“我们当然已经准备好谈了，但只有当俄罗斯表明愿意停火并进行实质性谈判时，与俄罗斯交谈才有意义。”

第二，将加强欧盟战略自主建设作为德国对外政策调整的重中之重。默茨认为，“在一个地缘政治紧张局势日益加剧的世界里，在跨大西洋关系发生深刻变化的背景下，欧洲是未来最重要的保障”。主张德国在欧盟中肩负起核心领导责任，为此采取一系列对欧政策：一是加强欧盟安全防务能力建设，补齐对美依赖短板。包括支持扩大欧盟防务支出，改革兵役制，扩展军工生产能力，推动创建欧洲新安全架构，加强北约欧洲支柱建设，主张启动《欧洲联盟条约》第42.7条，推动欧盟朝着共同防御组织迈进。二是力推欧盟内部改革。通过改革官僚主义、简化程序、开放市场、鼓励创新激活发展动能，提升欧盟整体竞争力。三是支持欧盟继续东扩，主张未来分阶段将乌克兰、西巴尔干国家甚至冰岛和挪威等国纳入欧盟。为适应扩大后欧盟的有效运行，主张更多的“双轨欧洲”或“多速欧洲”，使欧洲的对外行动更具行动力。

第三，组建“中等强国”联盟。早在2022年5月，朔尔茨政府提出与日、加、澳、新等西方发达国家建立“中等强国（middle powers）”伙伴关系。与朔尔茨不同，默茨扩大了“中等强国”联盟范围，既包括西方发达国家，也包括土耳其、印度、巴西、南非以及海湾国家等南方国家。其选择标准“不一定都有相同的价值观和利益，但都要遵守国际和经济关系的规则”。德国构建“中等强国”联盟目标是：在大国政治时代，“中等强国”作为一种重要战略力量，有助于欧盟与其他大国展开博弈，塑造新的国际格局和国际秩序；分散对外依赖和风险，共同应对全球问题。

三、几点看法

默茨政府执政一年多来，对外交政策作出多项重大调整，目标是增强德国国际影响力和欧盟的战略自主能力，以应对特朗普就任后对德美、欧美关系的冲击，应对国际环境新的动荡和变化。这些政策调整对加强欧盟战略自主建设、适应大国关系变化、建构“中等强国”联盟等发挥了一些作用。然而，德国国内外舆论对默茨政府外交成就评价并不高。2026年6月3日，德国在联合国安理会非常任理事国选举中落败更是显示了默茨政府对外政策的许多短板和不足，揭示出德国外交战略转型面临的一些困境。

首先，默茨政府的外交战略以及外交能力受到许多质疑。例如在与特朗普就美伊战争的讨论中，默茨未能维护英国和西班牙的利益，“使他作为一个欧洲领导人看起来很软弱。尽管默茨对欧洲有很强的领导意愿，但他远没有做好充分的准备，缺乏战略”。在处理德美、欧美关系方面，默茨政府至今也没找到既能拉住美国，又保持自己利益、独立和尊严的方式。他既没有战略，也没有能力改变“僵尸跨大西洋主义”的困境。在对俄罗斯政策上同样存在战略困境。默茨政府强调“对抗俄罗斯方面承担特殊责任”，推动建构以对抗俄罗斯为战略目标的欧洲安全架构。这一政策势必将俄罗斯推到长期战略对手一面，无法回应欧俄关系需要对话的现实，只能恶化欧洲未来安全环境，导致一种战略僵局和安全死局。默茨“中等强国”联盟政策也受到很多质疑，德国在美入侵委内瑞拉、以色列入侵加沙地带等问题上持双重标准，引发广大南方国家不满，证明默茨将部分南方国家纳入“中等强国”联盟的政策在实践中遭遇到价值观等结构性困境。德国一些智库专家公开批评默茨政策，认为印度、巴西等南方国家与德国有不同价值观，不应将他们列入“中等强国”范畴。

其次，默茨政府转向凸显权力、实力与大国博弈的外交理念，受到国内外许多质疑。冷战后德国外交理念以文明力量（Zivilmacht）和贸易国家为主导，强调解决冲突尽量减少或避免使用武力，主张国际关系法制化、规范化，推动多边合作增强德国软实力，主张通过贸易立国确保德国国力基础。这些理念成为德国在国际社会较受欢迎的软实力。然而，默茨政府就任后，外交理念越来越转向偏重现实主义的建构力量（Gestaltungsmacht）理念，这一理念突出权力和力量，强调权力博弈、主动性和进取性，目标是提升德国对欧盟的领导力。这一外交理念的转变，标志着德国更多地回归传统权力政治，引发国内民众和国际社会一定的担忧，增加了德国外交的困境。例如，许多欧洲国家和民众虽然支持德国扩大军事防御能力，但不赞同德国在欧洲发挥军事领导作用，要求对其武力予以一定的约束。在德国落选联合国非常任理事国后，德国媒体认真讨论了自身软实力、影响力下降的原因，要求要加大发展合作力度、改善与南方国家关系，保持文明力量合理内核。

未来国际形势会在不确定进程中继续演变和震荡，默茨政府外交政策重心依旧在欧盟建设领域，会进一步加大对“中等强国”的政策布局，会继续加强对美、对俄政策调整，但很难摆脱目前的困境。值得注意的是默茨政府对中国政策走向。默茨访华后，德国对中国政策取得相对较好成效，趋于稳定和建设性。但在欧盟推行对中国贸易保护主义、强化对华战略竞争背景下，德国处于两难之中，既想借欧盟之手削弱中国在德国的竞争力，也不愿与中国陷入贸易保护主义之战。德国联邦经济和能源部长赖歇表示，德国应采取平衡策略，在推行有效保护措施的同时，保持出口市场的开放。需要注意的是，德国政府内部一些亲美势力扔抱着牺牲中国讨好美国的想法。德国外长瓦德普尔近期表示，“美国人如果没有欧洲的支持无法保护自己的利益，特别是针对崛起的中国”。德国国防部国务秘书希尔默表态说，“欧洲和印太安全不可分割，德国今后将转向更实质地参与印太地区的军事和安全合作”。能否处理好中德经贸和安全关系，对默茨政府治理能力是一个严峻考验。

                                                                                                                   （责任编辑   昌茂）