“16 + 1合作”机制推动中国与16国双边合作提质增效

Օ刘作奎

“16+1合作”框架中，双边合作一直是基础。如果没有较好的16对双边关系，“16 + 1合作”框架就无从发展。因此，在某种程度上，“16+1合作”对推动16对双边关系发展提供了难得的机会成本，为双边合作具有提质增效的作用。实践证明，该框架实施五年来，在推动16对双边关系发展上取得了一系列成就。“16+1合作”已成为“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要承接带，先行先试的示范区，中欧关系新的增长极，在政治、经贸、投资、金融、基础设施、产能、人文交流等合作领域取得众多早期收获。

一、五年来“16 +1合作”在双边层面取得的成就突出

1.中国在中东欧的战略伙伴关系数量增多，合作升级

中国与中东欧16国曾经同属社会主义阵营（波罗的海三国属苏联一部分，捷克和斯洛伐克曾经是一个国家），彼此相互了解。但自20世纪90年代东欧剧变苏联解体后，双方的密切合作关系有所中断。中东欧国家开始了转型以及加入欧盟的进程；中国也步入加速改革和扩大开放的进程，与大国、周边和非洲国家的联系日益紧密，而与中东欧国家的联系和合作关系相对有些疏远。不过，在21世纪初中国与16国合作迎来新的契机。在2012年“16+1合作”框架确立之前，中国只与塞尔维亚和波兰建立了战略伙伴关系。在“16+1合作”框架的推动下，中国的战略伙伴关系网在中东欧乃至欧洲地区越织越密。中国与捷克（2016）和匈牙利（2017）的战略伙伴关系从无到有，与波兰和塞尔维亚提升了战略合作水平，从战略伙伴关系提升到全面战略伙伴关系（均为2016年），与匈牙利的友好合作伙伴关系提升为全面战略伙伴关系（2017年）。由此，中国在中东欧16国中已经缔结成四对程度不一的战略伙伴关系，将对外友好圈的工作不断做深做实。

与此同时，中国与大部分中东欧国家双边合作关系都出现明显的升温。

首先是同巴尔干国家合作升温。随着中国的投资和大项目不断在该地区落地，双边合作日益深入。中国8亿美元优惠贷款投资建设黑山南北高速公路建设项目，它作为黑山历史上引入的最大项目，不但极大提升了中国装备制造在当地的知名度，也提升了中国人在黑山的良好形象，促进了双边关系向稳、向好发展。中国在波黑和马其顿等国投资发电项目以及高速公路等，为当地人民的日常生活提供了极大的便利性，中国的投资在这两个国家也赢得了良好的口碑。

其次是同波罗的海国家合作稳步推进。从地理位置和历史发展进程看，波罗的海国家同北欧、西欧以及俄罗斯的关系密切，“16 + 1合作”框架启动以来，中国同波罗的海国家合作加深，推动了波罗的海三国寻求更多的来自中国的发展机遇，尤其是积极寻求在“一带一路”倡议重要地理支点位置的作用。爱沙尼亚在电子商务、拉脱维亚在物流和基建、立陶宛在港口与产能合作等方面与中国有着较强的合作诉求，期待扮演欧亚互联互通的枢纽地位。

第三是同维谢格拉德集团四国维持较高合作规模和水平。中国同中东欧16国的经贸和投资合作中，维谢格拉德集团四国均占据7成左右，是“16+1合作”框架下经贸合作的绝对主力。目前，中国同维谢格拉德集团四国合作仍保持较高的合作水平，中国和波兰是16国中经贸总量最高的，位居第二和第三的是捷克和匈牙利。中国在匈牙利的投资是16国中最高的，位居其后的是波兰和捷克。

2.双边投资合作出现明显增长

中国对中东欧国家的投资（含援助贷款）出现明显增长，并且投资影响力远大于实际投资数据所显示的（见表1）。

表1              2009—2015年中国对中东欧国家投资             单位：万美元

资料来源：中华人民共和国商务部、中华人民共和国国家统计局、国家外汇管理局：《2015年度中国对外直接投资统计公报》，中国统计出版社2016年版。

数据显示，中国在中东欧绝大多数国家投资均出现明显增长，尤其在维谢格拉德集团四国、罗马尼亚、保加利亚以及塞尔维亚增长明显。从投资总数看，2015年比2009年出现较大的增长，增长15. 66亿美元，增长率达到79%。增长的核心市场主要集中在市场发展程度较好、与欧盟产业链深度融合的维谢格拉德集团四国，以及投资潜力较大、具有一定地缘优势的罗马尼亚、保加利亚以及塞尔维亚等巴尔干国家。

首先，一些投资项目纷纷落地，丰富了中国和中东欧合作的层次和内容，促进了双方之间的相互了解。目前，中国对中东欧投资主要集中在基建、产能、机械、节能环保产业、旅游和房地产等领域，投资深度和广度比起2012年之前均有很大进展，并购投资和绿地投资均出现较大增长，提升了当地的就业水平，促进当地经济发展。

其次，包括黑山南北高速公路、匈塞铁路、塞尔维亚科斯托拉斯电站、波黑斯坦纳里电站项目等带有援助性贷款性质的投资也提升了双方的合作质量。为使与中东欧16国合作提质增效，中国出资100亿美元专项贷款，其中优惠贷款目前已经用完，投资到中东欧各国的基建、水利、高速公路等建设上，显示出明显效果。其中大部分投资集中到巴尔干地区，推进了中国和巴尔干国家友好合作。

再次，优惠贷款项目的增多，提升了中国在中东欧地区的影响力。目前，无论中方还是中东欧国家的投资数据，都不能完整反映中国在中东欧地区的实际影响力。比如，中方的投资统计数据中，未列入援助性投资和优惠贷款投资的数目。同时，中国中小企业的投资数据也并未完整纳入到统计数据中。这就使得官方统计数据要比中方的实际投资少很多，中国在中东欧地区的投资影响力某种程度上被低估。比如2015年中国对黑山的投资统计是700万美元左右，但中国对黑山南北高速公路的优惠贷款就高达8亿美元，是该国建国以来接受的最大的优惠贷款项目。

3.各双边的地方合作如火如荼地展开

地方合作是中国和中东欧国家合作的一个特色，考虑到中国和中东欧国家的市场规模并不对等，地方合作弥补了这一缺陷和问题。中国部分省市实际上同部分中东欧国家的市场规模相对接近，中东欧国家也乐于同有潜力的中国地方政府合作，发掘新的市场机遇。近年来，中国的河北、重庆、成都、苏州、宁波等省市纷纷立足本地特色与对方开放需求，开展同中东欧地区的合作，取得了一系列积极的成果。具体体现在以下方面。

首先，我地方政府同中东欧国家结对的友好城市越来越多，合作友谊越筑越牢。截至2016年，中国同中东欧国家在省份层面结成了59对友好城市，在地区城市层面，则结成了92对友好城市[1]。

其次，在双边地方合作的推动下，中国和中东欧国家地方之间已经开通了越来越多的直航。比如北京至华沙，北京至布达佩斯，北京至布拉格，上海至布拉格，成都至布拉格、北京到贝尔格莱德等。正在论证北京至里加的直航开通可行性。更多直航的开通，便利了双边经贸交流和人员往来。

再次，中国各地方和中东欧各城市开通了多趟班列。比如苏州—华沙、义乌一里加、成都一罗兹、武汉一捷克、长沙一布达佩斯等，各种经过中东欧国家的班列越来越多。虽然，中欧班列的运行还存在各种各样的问题，但班列的开通，无疑推动了双方的经贸合作，加强了中国各地方同中东欧国家的联系。

最后，地方合作逐渐成为经贸、人文交流的重要驱动力量。比如宁波连续三年举办的中国一中东欧国家投资贸易博览会，为中国一中东欧经贸合作作出重要贡献；苏州承办第五届中国一中东欧国家领导人峰会，重庆、河北分别承办了中国和中东欧国家地方领导人会议，北京积极推动“16+1”首都市长论坛，也在推动地方合作上做出了贡献。

4.重要中东欧国家的推动作用日益明显

中东欧16国是推进与中国合作的平等伙伴，各国对中国具有同等的重要性。但在推进“16+1合作”过程中，由于地理位置、资源禀赋、历史传统、合作意愿等方面的差异性，自然而然地形成了一些具有引领性和示范性的国家。塞尔维亚和匈牙利即成为“16+1合作”框架下推动合作具有引领性作用的国家。

塞尔维亚是“16+1合作”框架下落地的合作成果最多的国家。中国在欧洲取得的很多成绩都是在塞尔维亚实现的，比如，第一座在欧洲建设的大桥是塞尔维亚跨多瑙河大桥，第一个对中国公民免签的欧洲国家是塞尔维亚，第一个在欧洲建设的达到欧盟标准的火电站是中国企业在塞尔维亚建设的科斯托拉茨火电站，第一个产能合作项目当年开工当年盈利的是河钢投资塞尔维亚建设的斯梅代雷沃钢厂，第一条在欧洲即将开工的高铁项目是匈塞铁路。

中匈关系在中国和中东欧国家合作当中也是稳步发展的。在涉及中国核心利益问题上，匈牙利积极予以支持，尤其是在涉台、涉藏以及南海问题上，不仅在双边层面而且在欧盟层面都给予积极支持。中匈关系创造了很多“第一”：匈牙利是第一个同中国签署关于共同推进“一带一路”建设的政府间合作文件的欧洲国家，第一个同中国建立和启动“一带一路”工作组机制的国家，第一个在中东欧地区设立人民币清算行的国家，第一个发行人民币债券的中东欧国家，第一个设立中国国家旅游局办事处的中东欧国家，同时也是第一个在国内实行母语和汉语双语教学的欧洲国家。

塞尔维亚和匈牙利推动双边关系取得的一系列成就，成为“16+1合作”的推动者。

5.各国牵头的合作平台渐次建立，丰富了各专业领域的合作

中东欧国家和中方分别提出了各种合作平台，涉及了各种行业和领域，丰富了中国中东欧国家合作的内涵，也积极助推“16+1合作”在中东欧走向深入，实现了多层次、多领域、全方位的政策沟通（见表2）。

表2             “16+1合作”框架下已建或在建的合作机制或平台

资料来源：作者整理。

目前，中国和中东欧国家至少确立并正在筹建约20多个协调机制或平台，涉及经贸、投资、旅游、地方合作、交通、物流、技术合作、智库、卫生等多个领域。这种协调机制或平台在政策沟通领域是一种创新，它务实、灵活且有针对性。让每个中东欧国家承担一定的协调角色，有助于它们积极参与“16+1合作”。

6.双边人文交流日益丰富多彩，推进了民心相通

中国和中东欧各国的人文交流丰富多彩，是“16+1合作”框架下的一个重要亮点。中国一中东欧国家文化合作论坛、中国一中东欧国家文化季、中国一中东欧国家文化创意产业论坛、中国一中东欧国家舞蹈夏令营、“未来之桥”中国一中东欧青年研修交流营、中国在中东欧国家举办的“欢乐春节”活动等都是推进中东欧国家参与双边合作的重要平台。中东欧国家记者访华团、中东欧国家高级别官员访华团、中国一中东欧国家高级别智库研讨会、中国一中东欧国家政党对话和青年政治家论坛等逐渐铺开，也成为推进双边民心相通的重要举措。

5年来，中国与中东欧国家间开通了5条直航航线，在中东欧建立5个中医中心、3所文化中心。中国与8个中东欧国家签署互认高等学位协议，双向留学生总数达近万人。

二、“16 +1合作”框架下的双边关系未来发展趋势

至2017年中国和中东欧国家布达佩斯峰会，“16+1合作”已历五年，取得了一系列务实合作成果。展望下一个五年，“16 + 1合作”会有更多的合作成果。未来五年，中国与中东欧国家应进一步加强政策协调，推动互联互通和产能合作，强化创新引领，促进民心相通，有效融合“16+1合作”与中欧合作，推进中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系深入发展，助力“一带一路”在中东欧行稳致远。

针对双边关系未来发展趋势，有下列几个方面可以重点关注。

1.逐步增强普惠性

目前，中国同16国的双边关系都有发展，但发展程度不一。有的国家落地项目较多，而有的国家落地项目较少。各国参与合作的积极性不尽相同，合作的政治意愿也有差别。为推进同该区域整体合作，未来五年中国会推进合作的普惠性。实现合作的普惠性就是要重视每个中东欧国家的特殊性和作为合作主体的平等性，发挥每个国家的积极性。例如，设立的专业性的“16+1合作”平台，本身要惠及每个国家，同时，将来要让每个国家根据本国优势和意愿至少承担一个平台或项目。目前，中国和中东欧国家已建成或正在筹建的协调机制或平台有20多个，涉及经贸、投资、旅游、地方合作、交通、物流、技术合作、智库、卫生等多个领域。这种协调机制或平台在政策沟通领域是一种创新，它务实、灵活且有针对性。让17个国家分别承担一定的协调角色，有助于推动各国积极参与“16+1合作”。

普惠性的特质还体现在中国同16国中任何一国的合作，并不以损害第三国为目的，事实上也不会损害第三国的利益，而是立足于互利互助，共享共赢。

2.“16 +1”将立足精准合作

16国国情差异很大，难以搞一刀切。中东欧国家在领土、人口、国家规模、经济发展水平、文化归属、宗教信仰、参与欧洲一体化程度等方面有很大的差别。我既不可能用同一政策去应对与中东欧16国的合作，也不能因为中东欧国家存在巨大的差异而失去了合作的方向。既要看到中东欧国家作为新兴经济体在广泛吸引外资、积极开放市场等方面具有的共性，从而对推进“16+1”经贸合作有全盘统筹的考虑，也要针对每个国家的特殊性和要素禀赋采取具体的政策，提高合作的精准性和针对性。目前，在经贸和投资方面，中国同维谢格拉德国家维持较好合作水平。维谢格拉德四国地理位置优越，产业基础较好，尤其是汽车产业对接发达的西欧国家汽车产业链，可与其加强高端产业的合作，提升我产业竞争力。对波罗的海国家来说，爱沙尼亚在电子商务、拉脱维亚在物流和基建、立陶宛在港口与产能合作等方面与中国有着较强的合作诉求。随着中国的一系列基建大项目不断在巴尔干地区落地，中国与巴尔干国家合作也日益深入，巴尔干是我基建投资的重要区域。

3. 17国贸易将朝着均衡和稳中求进方向发展

中国和中东欧国家经贸合作虽然增速不快，且某些中东欧国家同中国贸易发展的增幅有所波动，但总体来说，中国同中东欧16国的贸易在中欧贸易持续下滑的背景下仍逆势增长，取得了不错的成绩。目前，中国同中东欧国家贸易的主要问题是，中国对16国的贸易顺差仍然明显，在不同中东欧国家引发了不同反响[2]。未来五年，为促进中国和中东欧国家的互利合作，中方将积极采取措施，促进各对双边贸易均衡、稳中有进地发展。

中东欧国家农副产品和加工食品等日常消费品开始大量出口中国，中东欧国家在食品等领域执行欧盟标准，产品质量高，但价格却低于西欧国家，因此“中东欧国家制造”在中国会有不错的市场前景。与此同时，中国对中东欧投资维持良好发展势头，投资增多，投资总额增长较快。中国在中东欧绿地投资也在增多，在一定程度上将缓解双边贸易的不平衡。

4.合作领域和增长点将增多

在经济和人文合作方面，未来五年，中国和中东欧16国有望在更多的领域更进一步扩展合作内容，如在科技、环保、体育、电子商务等领域开启更大的合作空间，人文交流的形式和内容将更加丰富。

地方合作是中国和中东欧国家合作的一个特色，并继续将成为未来五年合作的新亮点。首先，我地方政府同中东欧国家结对的友好城市将会越来越多。其次，中国和中东欧国家地方之间未来开通的直航将会越来越多，地方合作不断拓展，有效促进民心相通。再次，中欧班列将会得到有效优化。通过资源整合和国内统筹协调，中欧班列将搭载跨境电商合作，促进班列运营的常态化和盈利化。最后，将会涌现出越来越多的推进地方合作的明星城市。

越来越多的第三方加入“16+1合作”。过去五年，“16+1”框架开启了与希腊、瑞士、奥地利、白俄罗斯和欧洲复兴与开发银行等第三方合作，未来五年，“16 + 1”合作有望同更多的第三方建立合作关系，夯实合作基础。

5.继续增加战略伙伴关系国数量

在“16+1合作”框架和诸多积极利好因素的推动下，中国确立了同波兰、捷克、匈牙利、塞尔维亚四国的战略伙伴关系，巩固了同中东欧国家的友好合作。未来五年，中国还将继续推进同中东欧国家的战略合作，继续编织和扩大战略伙伴关系数量，争取同更多的中东欧国家缔结战略伙伴关系。此外，中国将继续发掘有潜力的合作伙伴，推进与这些合作伙伴形成更为紧密的战略合作关系。

6.加大人文交流，筑牢同各国的合作基础

未来五年，中国还将采取更多的措施，筑牢同中东欧16国合作根基。为此，除了要开通更多直航、建设更多合作园、做好大项目牵引工作、各种优惠政策释放给中东欧，做好现有各种经贸合作安排外，还要创新方式，拓展渠道，加大人文交流，进一步实现民心相通。

Օ刘作奎，国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[1] 数据来自笔者从中国人民对外友好协会网站统计，详见：http://www.cpaffc.org.cn/。

[2] “中国和中东欧国家贸易统计数据和贸易顺差情况”，详见商务部欧洲司网站：http://ozs.mofcom.gov.cn/article/zojmgx/data/。