上海合作组织实现首次扩员后面临的新形势

Օ许涛

 

随着全球化深入发展给国际社会传统观念和既定规则带来的强烈冲击,欧亚地区政治、经济、安全环境也处于即将发生重大变化的动荡期和酝酿期当中。各国对国际环境急剧变化与形势发展前景不确定性的担忧,也反映在对上海合作组织能力和职责的需求上。2017年,上海合作组织完成了成立以来的首次扩员。印度和巴基斯坦的加入似乎并没有引起多数成员国的欢欣鼓舞,成员国数量上的增加可能导致的实质上的变化正引起人们对组织发展前景的担心。而这一系列将要如期而至的变化会对上海合作组织造成怎样的影响?各成员国要共同做出怎样的努力才能使上海合作组织继续保持应有的活力和凝聚力?在新的形势下上海合作组织应担负的基本职能是什么?针对这一系列亟待回答和解决的问题,作为上海合作组织成员国,各国家智库的学者们有责任和义务提供具有建设性和时效性的思想成果。本文试图从上海合作组织面临的形势变化和组织职能的调整需求等视角,探讨巩固政治互信和完善机制建设等问题。

 

上海合作组织从2001年成立至今已走过16年历程,如果以“上海五国”机制形成作为“上海进程”起点的话,这一冷战后出现的新生事物已经存在了20多年。而这一时间跨度恰恰是21世纪全球政治格局和国际关系体系发生急剧变化的时期,因此可以毫不夸张地说,作为国内政治和对外关系中的一件大事,各成员国是在上海合作组织的伴随下走过了这20多年历程的。因为在这一重要的历史时期中,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国通过经营上海合作组织这一地区合作平台,确立和巩固了冷战后在国际社会中应有的地位和影响,保障了本地区的稳定与安全,为各成员国实现各自的发展目标营造了良好的环境。在进入21世纪第二个十年后,全球化发展的速度和形式以出乎人们预期的程度给全世界和各地区国家关系及各国社会带来前所未有的冲击,全球性金融危机、以“乌克兰危机”为标志的后冷战博弈、以“伊斯兰国”为标志的极端主义、以英国脱欧为标志的民粹主义和反一体化、反全球化思潮纷纷兴起,成为国际社会及欧亚各国必须面对和亟待解决的难题。在这样的新形势下若要重振上海合作组织地区影响力,使这一组织继续成为各成员国通过合作实现稳定与发展的重要平台,关键在于抓住环境变化的特点和成员国对组织产生的新需求,在互信协商、共同发展原则指导下设定现实的地区战略目标,并对本组织的合作领域、工作职能和运作方式作出重新定位,甚至进行必要的调整。

一、全球及地区环境的重大变化

冷战的结束引起了欧亚地区乃至全球的地缘政治格局巨变,不仅彻底颠覆了原苏联国家的国际地位,也使中国的国际环境特别是周边环境被严重改写。这一重大的改变给各相关国家带来了一系列严峻的问题:从完成新的自我身份认同、以新的国家主体处理邻国关系,到构建国家对内对外的安全能力、制止因原有计划体系解体引起的经济下滑等。而中国此时已经走过了十多年的改革开放历程,以联产承包责任制和中小乡镇企业为代表的新生产关系正唤起了空前的社会生产力,中国经济在这种强大推动力的激励下正在快速完成着由需方市场向供方市场的转变,蓬勃的经济潜力使对更广大、更多元的市场需要快速上升。在尚欠成熟的市场作用下,中国社会的物质生活很快结束了以短缺为基本特征的时代。中国民众的市场需求由解决温饱问题量的增长向多样化、个性化、精品化的更高质的阶段提升。这种国内的社会变化也引起了中国对外关系的变化:第一,国内消费品市场饱和后对外部市场的需求提高。由于消费品生产的转型所需的周期短,新产品开发一次性投入较低,所以这一产业领域在中国国内市场引起的变化也见效最快。这场与民众生活息息相关的社会变化体现在这几个方面:一是以籍册票证为标志的城乡居民计划供给制结束了,粮票、布票、肉票、油票等票证彻底退出历史舞台;二是全国性市场的格局初步形成,流动性商业活动首先在消费品流通领域活跃起来,“投机倒把”概念从法律层面到伦理范畴逐渐淡化;三是国内市场在很短的时期内出现饱和,消费品生产的产能建设快速膨胀,大量消费型商品过剩。第二,国内改革深化对周边稳定环境的需求提高。生产关系的变化引起了原有经济基础的松动和瓦解,由此也导致了静态存在了三十多年的社会结构出现动摇。这一时代性嬗变对中国国内稳定带来挑战,中国领导人在加强政治稳定和渐进式经济改革的同时,经营良好的周边环境的任务也提上议事日程。第三,走中国特色的社会改革之路对获得国际社会认同的需求提高。中国领导人提出坚持走中国特色社会主义的市场经济道路,其基本含义是在继续坚持以马克思主义、毛泽东思想为理论体系的社会意识形态和中国共产党为领导核心的社会政体的前提下,创新形成国家指导下的市场经济体系。苏联解体后,西方国家冷战思维盛行,中国坚持的国家发展道路政治上的“合法性”遭到普遍质疑。尤其在中国政府为维护国家安全和社会稳定采取一些措施后,外交封锁、经济制裁、政治打压使中国的国际环境面临共和国成立以来的又一次空前恶化。这三方面需求的提高成为主导了这一时期中国对外政策基本走向的主要驱动力。这种驱动力与原苏联同中国有共同边界的四个国家(俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦)独立初期在共同国际环境下产生的类似需求驱动力相遇。从1960年代开始的中苏边境谈判,在新形势产生的时代压力下重新启动。由此促成了各国将此前就共同边境地区军事安全问题上达成协议的愿望推向有效的实际成果,于1996年、1997年分别签署了“中、俄、哈、吉、塔五国关于在边境地区实现军事信任的协定”和“关于在边境地区相互裁减军事力量的协定”,并由此发展成为“上海五国”协商合作机制,以及在国际和地区形势进一步发展下促成的2001年上海合作组织正式成立。

今天面临的世界和地区形势与上海合作组织成立前后相比,各国对地区合作的需求已经发生了重大变化。这主要体现在:首先,在政治上由地缘政治互信伙伴向打造新时期命运共同体转变。在冷战结束后的社会主义运动低潮期,中国因坚持中国特色社会主义道路而受到西方外交围堵和市场封锁。俄罗斯与中亚各国虽形式上告别苏联时期意识形态,但获得国际社会应有地位和身份认同的过程却依然艰难。尤其是西方集团在消化中东欧冷战后地缘政治空间的1990年代末推出了“人权大于主权”、“人道主义干预”等手段,使各国在主权安全上共同意识到现实的威胁。在这一背景下,六国超越政治制度、意识形态、文化传统上的差异,在政治互信的基础上结成非同盟的战略伙伴关系,成功拓展生存和发展所必需的国际空间。20年后,这一任务已基本完成。在新的全球性挑战面前,深化政治合作的需要虽依然强烈,但从形式到内容都面临着创新性转型。这一转型的思路,即由增信释疑与“抱团取暖”式结合向打造“命运共同体”的共识与行动升华。其次,在安全合作上由传统安全领域向非传统安全领域转变。从“上海五国”时期开始,基于国家关系上的信任和共同安全上的需要,各国在地区安全多边合作首先从解决地区军事安全问题入手,并成为示范和推动其他领域合作的标杆与基础。由于地区形势的变化和成员国发展的需要,在上海合作组织成立前后各国安全合作已经完成了由传统领域向非传统领域转型。而且在21世纪前两个十年里的国际政治实践越来越证明,非传统安全因素对国家安全和国际社会的威胁正在成为主要的挑战。尤其在欧亚地区,非传统安全因素正呈现微观化、社会化、跨国化发展趋势。鉴于这种变化,一向以安全合作为重心的上海合作组织在这一领域中合作的方式和机制势必也须作出调整。第三,在经济上由促进经贸合作便利化向协调不同属性区域经济一体化实现良性互动。以区域经济一体化应对全球化冲击带来的风险,是当今世界各国各地区普遍的做法。上海合作组织在成立初期经济合作的目标和方式,是为了摆脱原苏联经济体系断裂后造成的困境和走出独立建国初期的经济发展低谷,维持各国居民正常物质生活水准,防止出现社会动荡。由于各成员国经济发展路径与国家经济模式的差异性越来越突出,虽经过十多年的推动和磨合,上海合作组织虽还不具备地区经济多边合作平台的作用,但为相关成员国双边合作和各国经济发展共同环境的优化做出了制度上的努力。这种贡献的直接后果是助力各成员国走出了经济低谷,基本建成各具特色的国民经济体系。随着全球化和区域化两种经济发展力量的同时作用,上海合作组织经济合作面临的形势呈现出多元、多向、多中心的趋势。所以可以推断,上海合作组织在经济合作领域中的主要职能将向促成不同的一体化趋势有机对接、协调转变,对接和协调的范畴包括道路、标准、规则等具体领域。如此看来,上海合作组织的发展在今天的全球条件和地区环境下的确面临着组织成分、活动区域、运作机制的适度调整。

二、扩员后必须面对的多重影响

2016年6月,在乌兹别克斯坦塔什干举行的上海合作组织成员国元首理事会上,签署了关于印度共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国加入上合组织义务的备忘录[1]。2017年6月,在哈萨克斯坦阿斯塔纳举行的上海合作组织成员国元首理事会上,各国元首认为“印度和巴基斯坦已履行2016年签署的关于两国加入上合组织义务的备忘录,决定批准上合组织成员国元首理事会决议,给予两国成员国地位”[2]。至此,从2015年7月上海合作组织俄罗斯乌法峰会上正式开始启动的第一次扩大成员国的组织工作进程基本完成[3]。这是上海合作组织成立以来的第一次扩员,虽然从正式启动到完成只用了两年的时间,但却经历了争论和反复。毋庸讳言,上海合作组织的首次扩员给自身和地区带来的影响是复杂而深刻的。

首先,适应急剧变化的地区和全球形势。上海合作组织从成员到区域的扩大,符合各成员国希望依托本组织承受全球化发展在地区内带来冲击的需要。通过加强同一区域内各经济体的协作和提高一体化程度,是2008年全球性金融危机后各国应对全球化快速发展带来风险的普遍做法。印度和巴基斯坦同属南亚地区大国,上海合作组织首次扩员即吸收这两个国家具有重大现实意义。上海合作组织这一重要组织调整带来的主要变化,一是将原有的合作区域由欧亚地区扩展到南亚地区;二是使原可受益的环太平洋经济圈与正在兴起的环印度洋经济圈相连接;三是把更加丰富的世界文明成分融入了上海合作组织大家庭。正如2016年上海合作组织塔什干峰会上各国元首在共同宣言中所表述的那样,“印度和巴基斯坦获得成员国地位将扩大本组织潜力,提升其作为解决地区当前重大问题、保障安全稳定和可持续发展的多边机制在国际舞台上的作用”[4]。不可否认,印度和巴基斯坦加入上海合作组织给地区合作(尤其是经济领域的合作)带来了更加广泛的空间和更加多样的选择。这一利好的变化分别体现在消费市场的扩大、合作渠道的拓宽、融资平台的增多、交通网络的通畅[5],这种规模效应是区域经济合作应对全球化风险所需要的措施。

其次,有利于组织担负起更大地区职责。在经济全球化的推动和压力下,不同组织、不同方向的区域经济一体化机制(或方案)正在上海合作组织成员国所在地区发育和形成。作为本地区综合性合作组织,协调不同一体化方案的良性关系和有机互动将是上海合作组织当前一个时期内的新职责。2015年5月,中国与俄罗斯领导人共同签署的《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》中,提出两国将“通过双边和多边机制,特别是上海合作组织平台开展合作”[6]。成员国队伍的扩大,使上海合作组织协调内部关系平衡及地区力量比重的空间和余地增加。2017年5月,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中指出,“我们要打造开放型合作平台,维护和发展开放型世界经济,共同创造有利于开放发展的环境,推动构建公正、合理、透明的国际经贸投资规则体系,促进生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合”[7]。成员、功能、领域均扩大后的上海合作组织,最有希望成为这样的平台。

第三,使组织内部凝聚力受到空前挑战。虽然上海合作组织在成立之日起就公开宣称自己是一个开放性组织,并提出“在协商一致的基础上吸收认同该组织框架内合作宗旨和任务、本宣言第六条阐述的原则及其他各项条款”等前提下吸收新成员的可能[8]。但此次扩员毕竟是上海合作组织发展历史上的第一次,组织成分和覆盖区域的变化对组织内部的稳定和默契还是构成了一定挑战。可能出现的最突出问题中,一是利益协调难度增大,成员国地区由原先的欧亚地区向南亚扩大,利益诉求的差异性明显上升,在上海合作组织内部业已形成的组织文化、议事风格、协调方式都面临适应和更新,这种转型能否顺利和有效进行,将影响组织向心力和凝聚力的巩固;二是政治互信基础受损,上海合作组织的创始成员国多数经历了1996年、1997年两个《协定》的谈判、讨论和签署,以互信、互利为基础的国际合作实践中形成了一定程度的默契关系和自律原则,而新成员国虽然以必须承认“协定所体现的原则确定上海合作组织各成员国相互关系的基础”作为加入本组织的条件,但执行起来毕竟还具有很大的法律和政策上的弹性,一旦将不和谐的单边行为带入组织内势必涣散成员国政治关系;三是安全合作效率降低,如果政治互信基础遭受破坏,上海合作组织各国间超越政治制度、意识形态、社会文化的综合安全、共同安全、合作安全理念将变成无源之水、无本之木,多年形成的安全协作局面和密切配合氛围有遭毒化之虞,现有机制水平上的安全合作效率将难以保障,甚至恶化成员国共同的安全环境。

综合分析上海合作组织扩员后内部关系格局出现的变化,总体上与目前面临的地区形势相适应,同时也增加了巩固地区合作机制和本组织健康发展的复杂性。如何充分发挥扩员后形成的规模效应和抑制由此造成的不利因素发酵,将是上海合作组织下一步发展进程中重要的课题之一。

三、坚守与创新未来的发展模式

上海合作组织是中国新世纪外交的重大创举,是通过平等互信原则和互利合作效应经营周边和平稳定良好环境的机制化工具,是实现“一带一路”与相关地区和国家发展战略对接的有效平台,是践行和实施习近平总书记关于“坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体”和“推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系”[9]等一系列重要外交理念不可替代的抓手,是开创中国新时期大国外交的成熟支点之一。中国共产党第十九次代表大会后,中国人民将围绕实现中华民族复兴这一伟业勤力同心、实干兴邦,为了这一总目标,“中国将高举和平、发展、合作、共赢的旗帜,恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨,坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同各国的友好合作”[10]。其中,上海合作组织仍将扮演不可或缺的重要角色。然而在新的形势下,上海合作组织若要胜任新的使命,既须坚持初心不改,又应实现制度创新。

1.必须继续坚持的理念和原则

首先,是作为上海合作组织建立和发展的基本精神,即已被写入《上海合作组织宪章》的“上海精神”——“互信,互利,平等,协商,尊重多样文明,谋求共同发展”。这是上海合作组织能够经历无数次全球和地区重大事件冲击却能发展壮大至今的顽强生命力所在,是保持成员国之间克服社会制度、文化传统、意识形态、国家利益差异而长期保持相互尊重和团结协作的核心凝聚力。其次,是不结盟、不对抗、不针对第三方的国际关系准则。这是上海合作组织对国际社会的承诺,也是这个组织不同于以往出现的国家联盟和政治、军事集团的根本差别,更是其针对冷战后世界形势变化而推出的创新性国际关系范式。第三,是不干涉成员国内政和协商一致的组织原则。这是上海合作组织确立内部政治平等和大小成员国权力制衡的重要条件,是这个组织在欧亚地区影响力不断提升、吸引力不断扩大的重要内在原因,也是保证本组织今后健康发展、蓬勃兴旺的基本条件之一。

2.完善法律基础和创新制度保障

上海合作组织正式成立前,中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦于1996年签署的《中、俄、哈、吉、塔五国关于在边境地区实现军事信任的协定》和1997年签署的《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》,以及上海合作组织正式成立后各成员国共同签署的《打击“三股势力”公约》《上海合作组织宪章》《上海合作组织成员国长期睦邻友好条约》等重要文件,不仅是上海合作组织的法律基础,也是每个成员国的行为准则。作为一个开放性国际组织,上海合作组织面对的扩员问题不会仅此一次,所以对这些重要法律文件的态度还将是发展和吸收新成员国的基本尺度与政治标准。对于正式申请加入上海合作组织的国家不仅要补签上述文件或正式承认上述文件的基本精神,而且还必须建立考察其是否切实遵守和执行上述文件的机制。这一程序不仅应写入上海合作组织吸收新成员国的司法程序,而且还可以具体设定考察时间和处理预案。在考察期满时,由上海合作组织秘书长向国家元首理事会提交意见后,由理事会作出予以发展、延迟发展或不予发展的决定。对新加入上海合作组织的成员国还应设定观察期,观察期满时,同样由上海合作组织秘书长向国家元首理事会提交报告和意见,由理事会核定执行。

3.确立上海合作组织扩员长期机制

从2015年乌法峰会、2016年塔什干峰会到2017年阿斯塔纳峰会,上海合作组织由制定吸收新成员国程序,至正式完成接纳印度、巴基斯坦成为新成员国。这一过程是上海合作组织自2001年成立以来首次完成的重大组织发展活动,其结果对今后的组织发展意义重大。同时,由于各成员国在扩员问题上的利益诉求不同和时间仓促,本次扩员也留下了遗憾和不足。尤其在中国和俄罗斯两个重要成员国之间因扩员出现分歧时,上海合作组织此次扩员也成为平衡这一矛盾的过程。在同一国际组织内各成员国之间存在利益差异并表现在扩员过程中,这本属于正常现象。但若无对组织发展方向的长远规划和利益竞争的合理管控,上海合作组织的发展空间和成员构成将难免出现无序状态。这不仅对上海合作组织的长期发展是不利的,也必然损害包括中国和俄罗斯在内的各成员国共同利益。上海合作组织的制度建设应针对成员国利益诉求在扩员等重大事项上出现的分歧,形成合理的制约和调解机制,确保未来扩员过程在合理性和建设性框架内进行。

三、结语

无论是针对欧亚地区发展与稳定的需要,还是就中国推动新时期积极周边外交而言,不断巩固和发展的上海合作组织绝不是个可有可无的论坛。在上海合作组织首次扩员后如何乘发展壮大之势巩固政治互信基础、转化新成员带入的矛盾、实现组织职能的转型,均将是此后相当长一个时期需要着力完成的重要任务。为此,上海合作组织新老成员国应该达成以下基本共识:首先,不应因首次扩员出现的问题否定发展成就。上海合作组织是一个按照创新国家关系理念和国际政治规则建立与发展起来的新型国际组织,正式吸收新成员也是其历史上的第一次。因为新成员的加入而引起的矛盾和分歧本属正常,据此动摇对本组织未来发展的信心是毫无道理的。其次,在总结经验教训的基础上强化组织建设。对扩员后组织内利益差异增大的估计不足和组织制度建设上的先天缺失,是上海合作组织本次扩员前后出现不利于巩固成员国互信关系,甚至破坏组织内多年形成团结氛围的重要原因。在新成员融入“上海合作组织大家庭”后继续弘扬“上海精神”的同时,由制度建设的维度强化利益协调矛盾管控和合作保障作用,将是确保上海合作组织长期健康发展的固本之策。第三,在未来一个时期适当放缓继续扩员速度。吸收新成员是上海合作组织建立以来的第一次,但却可以肯定不是最后一次。一个有生命力的国际组织不断发展扩大是必然趋势,但是在进行了一次相当规模的扩员后往往需要一个内部关系调试和彼此适应的时期。上海合作组织也难以回避这样的规律:一方面,需要时间逐步探索解决扩员后提升地区合作效率的方法和路径;另一方面,也是到了必须认真思考本组织未来发展的原则、方向和地域等基本问题的时候了。



Օ许涛,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员。

[1] 《上海合作组织成立十五周年塔什干宣言》(全文),中华人民共和国外交部,2016年6月25日,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zywj_683106/t1375252.shtm。

[2] 《上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言》(全文),中华人民共和国外交部,2016年6月9日,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zywj_683106/t1469140. shtml。

[3] 《上海合作组织成员国元首乌法宣言》(全文),中华人民共和国外交部,2015年7月11日,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zywj_683106/t1280586. shtml。

[4] 《上海合作组织成立十五周年塔什干宣言》(全文),中华人民共和国外交部,2016年6月25日,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zywj_683106/t1375252.shtm。

[5] 孙壮志:“印巴加入后上海合作组织经贸合作的新契机”,《欧亚经济》2017年第5期,第3页。

[6] 《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》(全文),新华社,2015年5月9日,http://news.xinhuanet.com/world/2015-05/09/c_127780866.htm。

[7] 习近平:“携手推进‘一带一路’建设——在‘一带一路’国际合作高峰论坛开幕式上的演讲”,新华社,2017年5月14日,http://news.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm。

[8] 《“上海合作组织”成立宣言》,中华人民共和国外交部,2001年6月22日,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_ 676201/gjhdqzz_ 681964/lhg_ 683094/zywj_683106/t4636.shtml。

[9] “中国共产党第十九次全国代表大会在京开幕”,中国共产党新闻网,2017年10月19日,http://cpc.people com. cn/19th/nl/2017/1019/c414305-29595241.html。

[10] “习近平提出,坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体”,新华社,2017年10月18日,http://news.xinhuanet.com/2017-10/18/c_ 1121821003.htm。


创建时间:2020-05-07 11:52